Висновок антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» (Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю)

Картка проєкту

Ініціатор(и) проєкту постанови: Міністерство економіки України

Мета проєкту постанови – запровадження нових механізмів здійснення заходів державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю, зменшення тиску на роботодавців та забезпечення додержання законодавства про працю

Проєкт           постанови надіслано відповідно до §372 Регламенту Кабінету Міністрів України

Резюме антикорупційної експертизи

Проєкт постанови передбачає запровадження нових механізмів державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю шляхом затвердження: 1) Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі – проєкт Порядку); 2) Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю. Чинна редакція Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 (далі – Порядок), рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 у справі № 640/17424/19[1] визнана протиправною та нечинною. Підставою для ухвалення такого судового рішення було порушення порядку погодження цього регуляторного акта із Державною регуляторною службою України (далі – ДРС). Проєкт Порядку, який є предметом антикорупційної експертизи, надходив на погодження до ДРС, яка 29.11.2021 прийняла рішення про відмову в погодженні проєкту http://www.drs.gov.ua/wp- content/uploads/2021/10/r586_0_45-21.pdf Позиція ДРС полягає у тому, що цей проєкт розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, зокрема доцільності, адекватності, ефективності та збалансованості, визначених ст. 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Прийняття постанови без погодження ДРС порушує вимоги зазначеного Закону, що, в свою чергу, може стати підставою для її оскарження у судовому порядку. Окрім порушення порядку погодження регуляторного акта, за результатами антикорупційної експертизи проєкту Порядку Національне агентство ідентифікувало у його положеннях низку корупціогенних факторів: поширення норм Конвенцій Міжнародної організації праці № 81 1947 р. про інспекцію праці у промисловості й торгівлі та № 129 1969 р. про інспекцію праці в сільському господарстві на відносини, які зазначеними Конвенціями не регулюються; встановлення у проєкті постанови форм заходів державного нагляду (контролю), способів, підстав та порядку їх проведення, які не визначені на законодавчому рівні; наділення інспекторів праці широкими дискреційними повноваженнями. Опис виявлених корупціогенних факторів

1. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

У проєкті Порядку пропонується встановити, що цей Порядок визначає процедуру та особливості здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема, їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними  особами)  та  фізичними  особами,  які  використовують  найману працю,  з  урахуванням  положень Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 р. про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004 № 1985-IV,  Конвенції  Міжнародної  організації  праці № 129 1969 р. про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 08.09.2004 № 1986-IV (далі – Конвенції Міжнародної організації праці № 81 та № 129), та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». В абз. 2 – 4 п. 2 проєкту Порядку пропонується встановити перелік питань, щодо яких здійснюються заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю, зокрема у формі інспекційних відвідувань. Форма контролю «інспекційне відвідування» передбачена у Конвенціях Міжнародної організації праці № 81 та № 129. Водночас розробник не врахував, що  норми цих Конвенцій поширюються на проведення інспекційних відвідувань суб’єктів господарювання лише в окремих сферах –  промисловості, торгівлі та сільського господарства. Таким чином, у проєкті постанови безпідставно поширено норми Конвенцій на відносини, які зазначеними Конвенціями не регулюються, що не відповідає ризик-орієнтованому підходу в провадженні контрольних заходів та створює умови для реалізації корупційних ризиків шляхом надмірного регуляторного тиску на суб’єктів господарювання. Рекомендації НАЗК: передбачити у проєкті Порядку, що положення стосовно проведення інспекційних відвідувань поширюються лише на ті сфери, які визначені Конвенціями Міжнародної організації праці № 81 та № 129.

2. Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України

Проєктом Порядку запроваджуються нові форми здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, а саме – інспекційне відвідування та невиїзне інспектування. Однак Конвенціями серед цих нових форм, запропонованих у проєкті Порядку, передбачено проведення лише інспекційного відвідування, проте не встановлено підстав, способів та порядку такого відвідування. Невиїзне інспектування як форма контролю у Конвенціях в цілому не передбачене. При цьому слід враховувати, що пріоритет Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у регулюванні порядку здійснення контролю передбачено в ч. 5 ст. 2 цього Закону, яка визначає, що заходи контролю здійснюються у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. Саме в Законі визначено основні принципи здійснення державного нагляду (контролю)  в Україні, у ст. 3 якого встановлено обов’язок здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом. Всупереч зазначеному, на законодавчому рівні підстави, способи та порядок проведення інспекційного відвідування не врегульовано, натомість розробником запропоновано врегулювати їх на рівні підзаконного нормативно-правового акта. Враховуючи викладене, попри те, що розробником запропоновано державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснювати за формою, передбаченою нормами міжнародного права, підстави, спосіб та порядок їх здійснення має бути врегульовано на рівні Закону. Рекомендації НАЗК: виключити з редакції проєкту Порядку форму державного контролю «невиїзне інспектування» як таку, що не передбачена ані міжнародними договорами, ані законами України; на законодавчому рівні врегулювати  способи, порядок та підстави проведення інспекційного відвідування.  

3. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

У п. 9 проєкту Порядку пропонується встановити, що про проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування інспектор праці попереджає об’єкт відвідування або уповноважену ним посадову особу. Однак у проєкті не встановлено строків такого попередження, що на практиці може призвести до реалізації корупційних ризиків та порушення прав, а також законних інтересів суб’єктів господарювання. Також цей пункт проєкту Порядку дає змогу інспектору праці взагалі завчасно не повідомляти об’єкт про проведення інспекційного відвідування в умовах, якщо інспектор вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди відвідуванню. Такий рівень дискреції інспектора є необґрунтованим, оскільки створює умови для реалізації корупційних ризиків та в цілому порушує принцип пропорційності між метою прийняття рішення без завчасного повідомлення про  відвідування та правами об’єкта відвідування, які можуть бути порушені. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Порядку строки зазначеного попередження, а також виключні підстави, за яких таке попередження не здійснюється.   Висновок:  проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.       Голова Національного агентства          з питань запобігання корупції                                        Олександр НОВІКОВ [1] Переглянуто в апеляційному порядку та залишено без змін рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021. Наразі Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження у цій справі.