Картка проєкту
| Розробник проєкту Указу: Міністерство інфраструктури України |
Мета проєкту Указу: утворення державного колегіального органу, який здійснює державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, у сфері транспорту |
Проєкт Указу надіслано відповідно до §372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Указу Президента України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту» (далі – проєкт Указу) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що унеможливлюють його прийняття в запропонованій редакції, зокрема:
- створення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту (далі – НКРТ), як державного колегіального органу суперечить Конституції України в частині інституційного принципу поділу влади;
- встановлення непрозорого порядку проведення засідань НКРТ.
Опис виявлених корупціогенних факторів
- Неналежне визначення компетенції органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, повноважень осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування
1.1. Згідно з преамбулою проєкт Указу розроблений, серед іншого, з урахуванням норм Закону України «Про природні монополії», який визначає правові, економічні та організаційні засади державного регулювання діяльності суб’єктів природних монополій в Україні.
При цьому відповідно до Рішення Конституційного Суду України
від 08.07.2008 № 14-рп/2008 окремі положення Закону України
«Про природні монополії» були визнані такими, що є неконституційними, а саме:
- абз. 1 ч. 1 ст. 11 щодо утворення та ліквідації національних комісій регулювання природних монополій Президентом України;
- абз. 2 ч. 1 ст. 11 щодо затвердження Президентом України положень про національні комісії регулювання природних монополій;
- ч. 2 ст. 11 щодо призначення та припинення повноважень голів національних комісій регулювання природних монополій, їх членів Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України.
Незважаючи на це, проєктом Указу пропонується утворити та визначити НКРТ як
державний колегіальний орган, що підпорядкований Президентові України і підзвітний Верховній Раді України та який здійснюватиме державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання, що діють на суміжних ринках,
у сферах транспорту.
До того ж у проєкті Положення про НКРТ (далі – проєкт Положення) пропонується визначити порядок призначення на посади та звільнення з посад Голови та членів НКРТ безпосередньо Президентом України (п. 9 проєкту Положення), що суперечить низці фундаментальних засад Конституції України.
Так, принцип здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову передбачає, що
кожний орган державної влади має належати до однієї з гілок влади (законодавчої, виконавчої чи судової) або мати особливий статус, окремо визначений Основним Законом України.
Конституцією України встановлено, які з органів державної влади за своїми повноваженнями або функціональним призначенням є єдиними в державі, і визначено їх найменування та порядок формування (зокрема, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Вища рада правосуддя, Національний банк України, Рахункова палата), а які з них належать до певної системи і можуть бути кількісно і якісно змінені (утворені, реорганізовані, ліквідовані) відповідно до Конституції України (зокрема, суди, органи виконавчої влади).
Повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і
не можуть бути розширені законом або іншими нормативно-правовими актами. Так, Президент України в межах повноважень, визначених п. 28 ч. 1
ст. 106 Конституції України, створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
Аналогічну позицію Конституційний Суд України висловив також у Рішенні від 13.06.2019 № 5-р/2019 у справі № 1-17/2018(5133/16) про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка також є національною комісією регулювання природних монополій.
Так, проаналізувавши правовий статус та повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), Конституційний Суд України дійшов висновку, що за функціональним призначенням, сферою діяльності, компетенцією НКРЕКП має ознаки центрального органу виконавчої влади.
Утворення органу, який має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету Міністрів України і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією України.
На виконання Рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 № 5-р/2019 було внесено зміни до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», відповідно до яких НКРЕКП визначено як постійно діючий центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, створення НКРТ шляхом прийняття проєкту Указу Президента не узгоджується з нормами Конституції України.
Рекомендації НАЗК:
визначити принципи створення НКРТ у системі центральних органів виконавчої влади, а також скоординувати організаційні питання функціонування зазначеного органу через Кабінет Міністрів України.
1.2. У п. 13 проєкту Положення запропоновано встановити, що рішення НКРТ приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що
мають суспільно важливе значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання, що провадять діяльність у сфері транспорту, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані сторони.
Чинне законодавство не містить визначення терміна «питання, що містять суспільно важливе значення».
Отже, запропонована підстава для проведення відкритих слухань з метою розгляду питань суспільно важливого значення не надає можливості однозначно встановити характер відповідних питань, визначити критерії їх належності до запропонованого формулювання та загалом характеризується формальним описом підстави, яка дає змогу приймати дискреційне рішення НКРТ щодо необхідності проведення засідання у тій чи іншій формі слухань.
Зазначене залишає неврегульованим вагомий аспект діяльності НКРТ, що створить умови для виникнення корупційних ризиків, встановлення непрозорого порядку прийняття рішень зазначеним органом, а також може стати підставою для ведення діяльності НКРТ з порушенням загальноприйнятих принципів відкритості та прозорості діяльності державних органів.
Рекомендації НАЗК:
визначити чіткі підстави для проведення НКРТ засідання у формі відкритих або закритих слухань.
Висновок:
проєкт Указу містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
