Картка проєкту
| Проєкт Закону України «Про платіжні послуги», реєстраційний № 4364 від 12.11.2020 | Ініціатор(и) законопроєкту: Василевська-Смаглюк О.М., Кінзбурська В.О., Герега О.В. та інші | Мета проєкту Закону – зміна підходів до правового регулювання платіжного ринку, розширення кола надавачів платіжних послуг та упорядкування їх діяльності на платіжному ринку, встановлення правил надання платіжних послуг в Україні, встановлення вимог до надавачів платіжних послуг, посилення захисту прав споживачів цих послуг, підвищення безпеки та ефективності надання платіжних послуг, сприяння інноваціям та приведення законодавства України у відповідність до законодавства ЄС |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про платіжні послуги» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що унеможливлюють прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції, зокрема: 1) недосконалий механізм функціонування регуляторної платформи для тестування послуг, технологій та інструментів на платіжному ринку, який створює умови для необґрунтованої дискреції Національного банку України та реалізації корупційних ризиків; 2) невичерпний перелік обмежених платіжних послуг у проєкті Закону та можливість впровадження інших видів таких послуг рішенням Національного банку України; 3) використання «професійного судження» під час здійснення нагляду на ринках небанківських фінансових послуг; 4) неунормованість механізму встановлення порядку та умов отримання ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових платіжних послуг, а також механізму надання банкам права здійснювати платіжні послуги без ліцензії; 5) відсутність вимог до страхових компаній, що здійснюють забезпечення захисту коштів користувачів, а також виключного переліку винятків з поняття електронних грошей; 6) відсутність чітких критеріїв/умов для встановлення Національним банком України обов’язкових вимог та обмежень щодо діяльності надавачів платіжних послуг.Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № з/п | Корупціогенні фактори |
| 1 | Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення |
| 2 | Необґрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня |
| 3 | Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання |
| 4 | Запровадження правового регулювання, що надасть змогу уникати кримінальної, адміністративної, дисциплінарної, цивільно-правової відповідальності |
| 5 | Необґрунтоване встановлення пільг, переваг або інших привілеїв для юридичних та фізичних осіб |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення 1.1. Проєкт Закону передбачає створення регуляторної платформи як тестового майданчика для послуг, технологій та інструментів на платіжному ринку, заснованих на інноваційних технологіях (ст. 81). Головною особливістю правового регулювання інституту регуляторної платформи є те, що в рамках цього інституту може бути визначено спрощений порядок авторизації її учасників та особливий режим діяльності учасників регуляторної платформи, який може передбачати незастосування заходів впливу чи звільнення від відповідальності за порушення вимог до ведення діяльності з надання платіжних послуг (ч. 6 ст. 81 проєкту Закону). При цьому більшість питань, що пов’язані з функціонуванням такої платформи, врегульовуватимуться нормативно-правовими актами Національного банку України, зокрема щодо визначення порядку створення та функціонування регуляторної платформи (ч.ч. 1 – 3 ст. 81), критеріїв вибору суб’єктів для участі у платформі (ч. 2 ст. 81), вимог та обмежень до надання або використання послуг, технологій та інструментів на платіжному ринку, заснованих на інноваційних технологіях (ч. 4 ст. 81), визначення спрощеного порядку авторизації учасників регуляторної платформи, а також особливого режиму діяльності відповідних осіб на платіжному ринку (абз. 1 ч. 6 ст. 81), порядку залучення третіх осіб для забезпечення функціонування регуляторної платформи або надання послуг Національному банку України, пов’язаних із забезпеченням діяльності регуляторної платформи (ч. 8 ст. 81). Порушені питання, зокрема потенційне звільнення від відповідальності учасника регуляторної платформи за порушення вимог до ведення діяльності з надання платіжних послуг, містять корупційні ризики, а тому встановлення положень відсильного характеру для їх врегулювання за допомогою підзаконних нормативно-правових актів є необґрунтованим. Окрім того, проєкт Закону створює умови для реалізації корупційних практик щодо упередженого визначення третіх осіб, які забезпечуватимуть функціонування регуляторної платформи або надаватимуть послуги Національному банку України, пов’язані із забезпеченням діяльності регуляторної платформи. Рекомендації НАЗК: питання, що пов’язані з функціонуванням регуляторної платформи для тестування послуг, технологій та інструментів на платіжному ринку, необхідно унормувати на рівні закону, а не положеннями підзаконного нормативно-правового акта, в тому числі необхідно: унормувати механізм визначення/критерії для відбору третіх осіб, які забезпечуватимуть функціонування регуляторної платформи або надаватимуть послуги Національному банку України; визначити послуги, що надаватимуться третіми особами Національному банку України; встановити критерії/алгоритм визначення вимог, які можуть бути спрощені або незастосовані до учасника регуляторної платформи. 1.2. У ч. 1 ст. 8 проєкту Закону передбачено перелік обмежених платіжних послуг. При цьому Національний банк України має право встановлювати інші види обмежених платіжних послуг (ч. 3 ст. 8 проєкту Закону). Надання Національному банку України права встановлювати інші види обмежень платіжних послуг, окрім тих, які визначені проєктом Закону, наділяє його дискреційними повноваження та створює корупційні ризики. Рекомендації НАЗК: визначити на рівні закону виключний перелік обмежених платіжних послуг. 1.3. Проєкт Закону передбачає застосування категорії «професійне судження». Так, відповідно до ч. 7 ст. 29 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» у редакції проєкту Закону при здійсненні нагляду за діяльністю на ринках небанківських фінансових послуг Національний банк України має право застосовувати професійне судження. Під професійним судженням слід розуміти вмотивований, об’єктивний, неупереджений та обґрунтований висновок та/або оцінку Національного банку України щодо фактів, подій, обставин, осіб, що ґрунтується на знаннях і досвіді службовців Національного банку України, а також на комплексному та всебічному аналізі інформації та документів, поданих до Національного банку України в межах передбачених законодавством процедур та отриманих Національним банком України, у тому числі в результаті здійснення ним державного регулювання та нагляду за діяльністю на ринку небанківських фінансових послуг, а також інформації з офіційних джерел. Водночас проєктом Закону в цілому не врегульовано механізму застосування професійного судження та його впливу на процедури щодо здійснення нагляду на ринках небанківських фінансових послуг. Рекомендації НАЗК: врегулювати механізм застосування професійного судження у проєкті Закону. 2. Необґрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня 2.1. Відповідно до ч. 3 ст. 10 проєкту Закону особи, зазначені в ч. 1 цієї статті, мають право на здійснення діяльності з надання фінансових платіжних послуг лише після отримання ними ліцензії відповідно до цього Закону та за умови включення до Реєстру, якщо інше не передбачено цим Законом або нормативно-правовими актами Національного банку України. Порядок та умови отримання ліцензії встановлюються цим Законом та нормативно-правовими актами Національного банку України. Також ч. 4 ст. 10 проєкту Закону визначено, що банки мають право надавати платіжні послуги без ліцензії, що видається відповідно до цього Закону, на підставі банківської ліцензії в порядку, передбаченому цим Законом, якщо інший порядок не передбачений законами України та нормативно-правовими актами Національного банку України, що регулюють діяльність банків. Таким чином, створюється можливість зміни правового регулювання, яке встановлюється проєктом Закону, нормами нормативно-правових актів Національного банку України, що свідчить про наявність корупційних ризиків при визначенні необхідності та порядку отримання ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових платіжних послуг, а також при наданні банкам права здійснювати платіжні послуги без ліцензії. Рекомендації НАЗК: у проєкті Закону необхідно визначити єдиний механізм встановлення порядку та умови отримання ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових платіжних послуг, а також механізм надання банкам права здійснювати платіжні послуги без ліцензії. 2.2. В абз. 3 ч. 3 ст. 20 проєкту Закону визначено, що Національний банк України має право встановлювати окремі вимоги до страхових компаній, що здійснюють забезпечення захисту коштів користувачів шляхом їх страхування на випадок неможливості виконання надавачем платіжних послуг своїх фінансових зобов’язань перед користувачами. Згідно з ч. 2 ст. 59 проєкту Закону Національний банк України має право встановлювати інші винятки (окрім тих, що визначені у ч. 1 цієї статті) з поняття електронних грошей. Вважаємо, що визначення вимог до страхових компаній, які здійснюють забезпечення захисту коштів користувачів, а також винятків з поняття електронних грошей у підзаконному нормативно-правовому акті може спричинити ризики необґрунтованого встановлення пільг, переваг або інших привілеїв для окремих юридичних осіб. Рекомендації НАЗК: у проєкті Закону необхідно визначити вимоги до страхових компаній, що здійснюють забезпечення захисту коштів користувачів, а також виключний перелік винятків з поняття електронних грошей. 3. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання Згідно з ч. 6 ст. 78 проєкту Закону Національний банк України має право встановлювати обов’язкові вимоги та обмеження щодо діяльності надавачів платіжних послуг, якщо діяльність або бездіяльність надавача платіжних послуг призвела або може призвести до порушення безпеки платіжних операцій, що мало або може мати наслідками фінансові втрати користувачів, або якщо така діяльність або бездіяльність надавача платіжних послуг становить загрозу безпеці платіжної інфраструктури. Умови, що визначені ч. 6 ст. 78 проєкту Закону для встановлення Національним банком України обов’язкових вимог та обмежень щодо діяльності надавачів платіжних послуг, не відповідають принципу юридичної визначеності з огляду на наявність низки оціночних категорій. Вищезазначене може спричинити необґрунтоване встановлення вимог та обмежень щодо діяльності надавачів платіжних послуг. Рекомендації НАЗК: визначити чіткі критерії/умови для встановлення Національним банком України обов’язкових вимог та обмежень щодо діяльності надавачів платіжних послуг. Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
