Картка проєкту
| Розробник: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України | Проєкт Закону розроблено на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про заходи щодо підвищення рівня хімічної безпеки на території України», введеного в дію Указом Президента України від 19 березня 2021 року № 104, плану заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2017 р. № 1106 (далі – План заходів) з метою вдосконалення державного регулювання у сфері поводження з пестицидами та агрохімікатами | Регламент Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про захист прав споживачів» Національне агентство виявило корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме: - нечітке встановлення вимог до проведення державних випробувань засобів захисту рослин і агрохімікатів та оцінки діючих речовин засобів захисту рослин; - необгрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання визначення критеріїв віднесення агрохімікатів, до таких, на які не поширюватимуться вимоги щодо проведення державних випробувань, за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня; - встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави під час надання адміністративних послуг, пов’язаних з обігом засобів захисту рослин і агрохімікатів; - суперечність між різними положеннями проєкту Закону, а також між положеннями проєкту Закону із Законами України «Про адміністративну процедуру», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у вирішенні одного й того ж питанняОпис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 1. Згідно з ч. 1 ст. 4 проєкту Закону державні випробування засобів захисту рослин і агрохімікатів, оцінка діючих речовин засобів захисту рослин проводяться в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з метою біологічної, токсиколого-гігієнічної та екологічної оцінки і розроблення регламентів їх застосування. Ч. 8 ст. 4 проєкту Закону передбачається визначити, що оцінка діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, державні випробування засобів захисту рослин і агрохімікатів проводяться науково-дослідними установами, підприємствами та організаціями уповноваженими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища. Проте проєкт Закону не містить чітких положень, які розкривають зміст та вимоги до проведення оцінки діючих речовин засобів захисту рослин та її складових (біологічної, токсико-гігієнічної та екологічної оцінки). Крім того, зміст положень проєкту Закону не дає чіткого розуміння, про проведення якої саме оцінки йде мова: виключно діючих речовин засобів захисту рослин чи також антидотів та синергістів. При цьому є незрозумілим, які саме із видів оцінок мають бути проведені суб’єктами господарювання з метою реалізації їх суб’єктивних прав та законних інтересів на кожному із етапів провадження ними господарської діяльності. Натомість відповідно до положень ч. 4 ст. 10 проєкту Закону умовою державної реєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів є наявність позитивної еколого-експертної оцінки матеріалів, поданих для реєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів, що не відповідає наведеним положенням ст. 4 проєкту Закону в частині визначення відповідних видів оцінки та наведення вимог до її проведення. Зазначені недоліки у правовому регулюванні є прямою ознакою нечіткої, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентації суб’єктивних прав та юридичних обов’язків фізичних та юридичних осіб, які реалізуються у правовідносинах з особами, уповноваженими на виконання функцій держави, що здатні створити умови для здійснення корупційних дій або виникнення корупційних відносин. Рекомендації НАЗК: розкрити зміст та вимоги до проведення оцінки діючих речовин засобів захисту рослин та її складових, визначити чітку та прозору процедуру її проведення. ІІ. Необгрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня Ч.7 ст.4 проєкту Закону передбачається визначити, що вимоги щодо проведення державних випробувань не розповсюджуються на агрохімікати, які відповідають затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, критеріям їх оцінки та вимогам до маркування. При цьому зі змісту проєкту Закону є незрозумілим, про які саме види агрохімікатів йде мова, а також не визначено критеріїв віднесення агрохімікатів, до таких, на які не поширюватимуться вимоги щодо проведення державних випробувань. З огляду на зазначену правову невизначеність на рівні законодавчого регулювання, положення проєкту Закону можуть призвести до наявності юридичних можливостей в органу (особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), надавати необґрунтовані переваги окремим особам або групі осіб користуватися «винятком із загального правила», що виходять за рамки встановленої законодавчої процедури, з корупційною метою. Зауваження аналогічного змісту викликають також положення ч.7 ст. 10 проєкту Закону. Рекомендації НАЗК: Визначити у проєкті Закону критерії віднесення агрохімікатів, до таких, на які не поширюватимуться вимоги щодо проведення державних випробувань. ІІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення 1. Ч.9 ст. 4 проєкту Закону передбачено, що перелік підприємств, установ та/або організацій, які можуть бути уповноважені на здійснення державних випробувань з метою токсиколого-гігієнічної оцінки для цілей державної реєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів, а також для цілей оцінки діючих речовин засобів захисту рослин з метою їх схвалення, визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я. Проте у проєкті Закону не визначено кваліфікаційних або ж інших вимог до підприємств, установ, організацій, які можуть бути уповноваженими на здійснення відповідних державних випробувань та їх персоналу, що свідчить про відсутність підстав для визначення відповідного переліку, що у свою чергу може призвести до надмірного розширення дискреційних повноважень, створення умов для виникнення потенційного чи реального конфлікту інтересів органів державної влади або осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та можливостей для зловживання наданими їм повноваженнями. Рекомендації НАЗК: у проєкті Закону слід визначити вимоги до підприємств, установ, організацій, які можуть бути уповноваженими на здійснення державних випробувань з метою токсиколого-гігієнічної оцінки для цілей державної реєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів, а також для цілей оцінки діючих речовин засобів захисту рослин з метою їх схвалення, та їх персоналу та критерії їх включення до відповідного переліку. 2. Згідно з ч.1 ст. 5 проєкту Закону центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, уповноважує науково-дослідну установу, підприємство або організацію на проведення державних випробувань засобів захисту рослин і агрохімікатів, оцінку діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, якщо науково-дослідна установа, підприємство або організація відповідає, зокрема, таким вимогам: може підтвердити відповідний рівень компетентності; має належну кількість кваліфікованого персоналу, достатню для проведення державних випробувань; має належну матеріально-технічну, лабораторну базу та інші об’єкти інфраструктури, необхідні для проведення державних випробувань. Водночас положеннями ст.5 проєкту Закону передбачено, що для підтвердження відповідного рівня компетентності на проведення державних випробувань засобів захисту рослин і агрохімікатів, оцінку діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів науково-дослідна установа, підприємство чи організація подають до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища заяву на отримання уповноваження. Підставами для прийняття рішення про відмову в уповноваженні є, зокрема, невідповідність науково-дослідної установи, підприємства чи організації вимогам уповноваження, необхідним для проведення державних випробувань, оцінки діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів. Форми документів, які додаються до заяви на отримання уповноваження, затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища. Разом з тим в результаті аналізу положень проєкту Закону не виявлено: вимог до форми та змісту заяви, а також до документів, які повинні подаватися для підтвердження рівня компетентності; чітких критеріїв, які б визначали вимоги до рівня компетентності, а також те, яка кількість кваліфікованого персоналу та який рівень матеріально-технічної, лабораторної бази та інших об’єктів інфраструктури можна вважати належними в цілях отримання відповідного уповноваження; підстави підтвердження відповідності науково-дослідної установи, підприємства чи організації вимогам уповноваження, необхідним для проведення державних випробувань, оцінки діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів. Така невизначеність на рівні законодавчого регулювання може призвести до встановлення або розширення дискреційних повноважень при здійсненні адміністративній процедури, що, навпаки, потребує чіткого визначення компетенції органу (особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування). При цьому відповідно до пункту 3 частини першої статті 5 Закону України «Про адміністративні послуги» виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюється, зокрема, перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги. Рекомендації НАЗК: у статті 5 проєкту Закону необхідно визначити чіткі вимоги до форми та змісту заяви, а також до документів, які повинні подаватися для уповноваження науково-дослідної установи, підприємства або організації на проведення державних випробувань засобів захисту рослин і агрохімікатів, оцінки діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів. 3. Положеннями статті 7 проєкту Закону, визначено, зокрема, що: подання суб’єктом господарювання заяви про отримання (анулювання, переоформлення) дозволу на ввезення на митну територію України дослідних зразків незареєстрованих засобів захисту рослин і агрохімікатів, а також обробленого ними насіннєвого (посадкового) матеріалу, що використовуються для державних випробувань та наукових досліджень (далі – дозвіл), здійснюється в паперовій та/або в електронній формі засобами інформаційних, електронних комунікаційних, інформаційно-комунікаційних систем; видача дозволу та надання відмови у видачі здійснюються безоплатно протягом 10 робочих днів з дня одержання центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, заяви та відомостей і документів, передбачених цим Законом; до заяви додаються: копії сертифікатів якості на дослідний зразок; листок безпеки дослідного зразка; копію договору обов’язкового страхування відповідальності суб’єктів перевезення небезпечних вантажів; підтвердження включення незареєстрованого препарату до науково-дослідницьких планів науково-дослідних установ, підприємств або організацій в яких будуть проводитись державні випробування препарату разом із обґрунтуванням обсягу препарату, необхідного для проведення державних випробувань. Проте положеннями проєкту Закону не визначено, на адресу якого саме органу державної влади спрямовується заява про отримання (анулювання, переоформлення) дозволу, вимоги до форми та змісту відповідних заяв та документів, що додаються до таких заяв. Крім того, зі змісту проєкту Закону є незрозумілим порядок підтвердження включення незареєстрованого препарату до науково-дослідницьких планів науково-дослідних установ, підприємств або організацій в яких будуть проводитись державні випробування препарату, який суб’єкт здійснюватиме відповідне включення та подання яких саме документів слугуватиме фактом такого підтвердження, що може призвести до невиправданого розширення дискреційних повноважень органу державної влади, уповноваженого на виконання функцій держави, та, як наслідок, сприяти вчиненню корупційних правопорушень. При цьому відповідно до ч.3 ст. 4, ч.11 статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру. Дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб’єкта господарювання. Відповідне зауваження стосується також положень ч.3, ч.4 ст.8 проєкту Закону в частині визначення вимог до форми та змісту заяви та матеріалів досьє, які подаються для проведення процедури схвалення діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, які входять до складу препаративних форм засобів захисту рослин, визначення критеріїв їх схвалення та підстав розроблення науково-експертною радою (її експертами) рекомендацій щодо такого схвалення, а також визначення статусу відповідної науково-експертної ради. Рекомендації НАЗК: у ст. 6, у ч. 3, ч.4 ст. 8 проєкту Закону слід визначити чіткі та прозорі вимоги: до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання дозволу на ввезення на митну територію України дослідних зразків незареєстрованих засобів захисту рослин і агрохімікатів, а також обробленого ними насіннєвого (посадкового) матеріалу, що використовуються для державних випробувань та наукових досліджень; до заяви та документів, які подаються для проведення процедури схвалення діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, які входять до складу препаративних форм засобів захисту рослин. Крім того, проєкт Закону пропонуємо доповнити положеннями щодо визначення критеріїв схвалення діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, які входять до складу препаративних форм засобів захисту рослин, підстав розроблення науково-експертною радою (її експертами) відповідних рекомендацій, а також визначення статусу науково-експертної ради (її експертів). 4. Положеннями статті 10 проєкту Закону, визначено, зокрема, що: Порядок державної реєстрації та перереєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів та порядок проведення еколого-експертної оцінки матеріалів, поданих для реєстрації засобів захисту рослин і агрохімікату, встановлюються Кабінетом Міністрів України; на експериментальний строк можуть бути зареєстровані засоби захисту рослин або агрохімікати, інформація про які на момент державної реєстрації не може бути надана у повному обсязі, але токсиколого-гігієнічні властивості та сфера застосування яких дають змогу вважати ризик небезпечності несуттєвим. У випадку схвалення діючої речовини на новий строк, строк реєстрації засобу захисту рослин за зверненням заявника може бути продовжений на строк, що в сумі не перевищує десять років з відповідною сплатою реєстраційного внеску; після закінчення терміну реєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів може проводитись їх перереєстрація в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. До реєстраційних даних засобів захисту рослин і агрохімікатів можуть бути внесені незначні зміни без необхідності проходження процедури перереєстрації, в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України. З аналізу положень проєкту Закону є незрозумілим предмет регулювання порядку державної реєстрації та перереєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів, ураховуючи те, що відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються: 1) найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; 2) суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; 3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; 4) платність або безоплатність надання адміністративної послуги; 5) граничний строк надання адміністративної послуги; 6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Слід також зауважити, що зі змісту наведених положень є незрозумілими вимоги, спосіб прийняття рішень, а також порядок перереєстрації, а також реєстрації на експериментальний строк засобів захисту рослин або агрохімікатів, інформація про які на момент державної реєстрації не може бути надана у повному обсязі. Крім того, з огляду на застосування словесної конструкції «може бути продовжений на строк, що в сумі не перевищує десять років» є незрозумілим порядок визначення продовження строку у випадку схвалення діючої речовини на новий строк, а також суб’єкт, який приймає рішення про внесення до реєстраційних даних засобів захисту рослин і агрохімікатів незначних змін без необхідності проходження процедури перереєстрації. Рекомендація НАЗК: У проєкті Закону слід визначити чіткі вимоги до державної реєстрації та перереєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів та передбачити всі етапи здійснення відповідної адміністративної процедури. IV. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання У ч. 3 ст. 6 проєкту Закону встановлено, що порядок видачі, відмови у видачі, переоформлення та анулювання дозволу на ввезення на митну територію України дослідних зразків незареєстрованих засобів захисту рослин і агрохімікатів, а також обробленого ними насіннєвого (посадкового) матеріалу, що використовуються для державних випробувань та наукових досліджень, затверджується Кабінетом Міністрів України. Відповідні положення містить також абз. 3 ч.1 ст.20 проєкту Закону. У ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначено, що Кабінет Міністрів України встановлює порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру. Порядок відмови у видачі документа дозвільного характеру Кабінет Міністрів України встановлювати не уповноважений. Положення ч. 2 ст. 19 Конституції України зобов’язують органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, запропоноване проєктом Закону регулювання не узгоджується з нормами Конституції України, не відповідає Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», яким визначені правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, в частині наділення Кабінету Міністрів України невластивими повноваженнями. Рекомендація НАЗК: в ч. 3 ст. 6, абз. 3 ч.1 ст.20 проєкту Закону слова «відмови у видачі,» виключити. 2. Згідно з ч.2 ст. 8 проєкту Закону схвалення діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, які входять до складу препаративних форм засобів захисту рослин здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, на платній основі в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Положення ч. 2 ст.19 Конституції України зобов’язують органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому відповідно до ч.1, 3 ст.11 Закону України «Про адміністративні послуги» розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення. З урахуванням викладеного наділення Кабінету Міністрів України повноваженнями щодо затвердження розміру плати за схвалення діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, які входять до складу препаративних форм засобів захисту рослин, створює підґрунтя для колізії із наведеними нормативними приписами Конституції України, Закону України «Про адміністративні послуги», та виходить за обсяг покладених на нього законом повноважень. Зауваження аналогічного змісту викликають також положення ч.8 ст.10 проєкту Закону, згідно з яким проведення експертизи, державної реєстрації та перереєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів здійснюється на платній основі та в розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Варто також зауважити, що положення ч.8 ст.10 не узгоджуються із положеннями ч.5 ст.24 проєкту Закону, згідно з якою розмір плати за внесення відомостей до Державного реєстру не встановлюється. Рекомендація НАЗК: У проєкті Закону визначити розмір плати за схвалення діючих речовин засобів захисту рослин, антидотів та синергістів, які входять до складу препаративних форм засобів захисту рослин, а також за проведення експертизи, державної реєстрації та перереєстрації засобів захисту рослин і агрохімікатів.Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
