Картка проєкту
| Ініціатор(и) законопроєкту: Нікітіна М.В., Задорожний А.В., Кулініч О.І. та інші | Мета проєкту закону – спрощення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, віднесених до категорії земель сільськогосподарського призначення, на вид цільового призначення в межах категорії земель житлової та громадської забудови або категорії земель промисловостіта іншого призначення задля швидкої реалізації проектів з будівництва житлових будинків, об’єктів промисловості та інфраструктури | Проєкт закону № 8178-1 від 10.11.2022 |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення зміни цільового призначення земельних ділянок» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні ризики, а саме: запровадження регулювання, що надасть змогу заінтересованим особам змінювати цільове призначення земельної ділянки, у тому числі земель сільськогосподарського призначення, особливо цінних земель та земельних лісових ділянок без дотримання норм містобудівної документації, вимог Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними тощо; скасування процедури отримання висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури щодо можливості/неможливості розміщення на земельній ділянці певного об’єкта.Опис виявлених корупціогенних факторів
Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм 1. Проєктом Закону пропонується внести зміни до Земельного кодексу України (далі – Кодекс) та встановити, що: 1) зміна виду цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися без визначення категорії земель та виду цільового призначення земельної ділянки в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту (зміни до ч. 3 ст. 20); 2) зміна цільового призначення особливо цінних земель та земельних лісових ділянок з метою їх використання для цілей, не пов’язаних із веденням лісового господарства, допускається у разі розміщення об’єктів промисловості, багатоквартирних будинків на землях, визначених у пп. «а» і «в» ч. 1 ст. 150 Кодексу[1] (зміни до ч. 9 ст. 20). Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Аналогічні положення закріплені в Кодексі, де, серед іншого, зазначено, що використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (ч. 3 ст. 1). Крім того, згідно зі ст. 23 Кодексу для будівництва промислових підприємств, об’єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та електронних комунікаційних мереж, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов’язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості. Використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення їх якості, забороняється (ст. 37 Закону України «Про охорону земель»). У пояснювальній записці до проєкту Закону зазначено, що проєкт спрямований на спрощення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, віднесених до категорії земель сільськогосподарського призначення, на вид цільового призначення в межах категорії земель житлової та громадської забудови або категорії земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення задля швидкої реалізації проєктів з будівництва житлових будинків, об’єктів промисловості та інфраструктури. Однак, як вбачається зі змісту вищезазначеного, у цьому випадку йдеться про створення умов для недбалого використання земель сільськогосподарського призначення, у тому числі особливо цінних, їх безконтрольне, неефективне використання, хаотичну забудову та, як наслідок, втрату цінності земель через, наприклад, екологічне забруднення тощо. Такий підхід спричинить виникнення низки корупційних ризиків під час зміни цільового призначення земельних ділянок, у тому числі земель сільськогосподарського призначення, особливо цінних земель та земельних лісових ділянок в інтересах окремих заінтересованих осіб. Запропонована модель регулювання в цілому нівелює правові стандарти щодо охорони родючості ґрунтів та раціонального використання земель, що встановлені законодавством, у тому числі Конституцією України. Аналогічні зауваження стосуються й змін до ст. 50 Закону України «Про землеустрій». Рекомендації НАЗК: 1) зміни до ст. 20 Кодексу – виключити; 2) зміни до ст. 50 Закону України «Про землеустрій» – виключити. 2. У п.п. 11 п. 27 розділу Х «Перехідні положення» Кодексу визначено, що не допускається встановлення, зміна цільового призначення земельної ділянки без дотримання співвідношення між видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території у випадку, якщо земельна ділянка розташована на ландшафтно-рекреаційній території, природоохоронній території, земель історико-культурного призначення, земель водного фонду, а також у випадку, якщо згідно з містобудівною документацією на місцевому рівні на території, на якій розташована земельна ділянка, передбачено розміщення об’єктів освіти, охорони здоров’я, культури, соціального забезпечення, житлово-комунального господарства, цивільного захисту, військових та інших оборонних об’єктів, лінійних об’єктів інженерно-транспортної та енергетичної інфраструктури, інженерної інфраструктури меліоративних систем. У такому разі, а також у випадку, якщо на території, у межах якої розташована відповідна земельна ділянка, відсутня затверджена містобудівна документація на місцевому рівні, чинною редакцією Кодексу передбачено процедуру отримання рішення про встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки, яке приймається на підставі мотивованого висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, уповноваженого органу містобудування та архітектури місцевої державної адміністрації. Однак проєктом Закону пропонується п.п. 11 п. 27 Кодексу викласти у новій редакції та виключити процедуру отримання вказаного рішення, а саме – висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури щодо можливості/неможливості розміщення на земельній ділянці певного об’єкта згідно з вимогами нормативно-правових актів, будівельних норм, інших нормативних документів, обов’язковість застосування яких встановлена законодавством. Запровадження такого регулювання призведе до безконтрольного як з боку держави, так і громадськості планування, забудови та іншого використання територій. Рекомендація НАЗК: зміни до п.п. 11 п. 27 Кодексу – виключити. 3. Проєктом Закону пропонується внести зміни до розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та викласти п. 9-3 у новій редакції, яка суттєво розширює перелік випадків встановлення, зміни цільового призначення земельної ділянки на вид цільового призначення в межах категорії земель житлової та громадської забудови або категорії земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення, нового будівництва, місць тимчасового зберігання відходів тощо. Як вбачається із наведеного, вказаний перелік об’єктів, для будівництва яких може бути встановлено або змінено цільове призначення земельної ділянки, у тому числі із земель сільськогосподарського призначення, не є вичерпним, що може призвести до значних порушень і зловживань забудовниками, виникнення корупційних схем, а також заподіяння суттєвої шкоди довкіллю та родючості й продуктивності земель. При цьому таке будівництво здійснюватиметься без дотримання вимог щодо обмежень у використанні земель, у тому числі забудови та охорони культурної спадщини, вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та інших нормативних документів, обов’язковість застосування яких встановлена законодавством. Також пропонованими змінами виключається необхідність (у разі відсутності затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні) отримання мотивованого висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, уповноваженого органу містобудування та архітектури місцевої державної адміністрації про можливість/неможливість розміщення на земельній ділянці відповідного об’єкта згідно з вимогами нормативно-правових актів, будівельних норм, інших нормативних документів, обов’язковість застосування яких встановлена законодавством. При цьому відповідно до розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» висновок про можливість розміщення на земельній ділянці відповідного об’єкта вважається особливим видом містобудівних умов та обмежень, є підставою для проектування об’єкта будівництва і зберігає чинність до завершення будівництва об’єкта. Крім того, визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» особливості регулювання у цій сфері, які поширюються виключно на період дії правового режиму воєнного часу, пропонується виключити та запровадити їхню дію на постійній основі, тобто закріпити на законодавчому рівні постійно діючу корупційну складову. Рекомендація НАЗК: зміни до п. 9-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виключити та залишити чинну редакцію.Висновок:
оскільки запропонована модель правового регулювання зміни цільового призначення земельних ділянок задля швидкої реалізації проєктів з будівництва житлових будинків, об’єктів промисловості та інфраструктури в цілому є корупціогенною, проєкт Закону має бути відхилено. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ [1] Відповідно до пп. «а» і «в» ч. 1 ст. 150 Кодексу до таких земель відносяться: у складі земель сільськогосподарського призначення: чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах; лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти; темно-сірі опідзолені ґрунти та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті тощо; землі, надані в постійне користування НВАО «Масандра» та підприємствам, що входять до його складу, землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів.
