Картка проєкту
| Розробник проєкту Закону: Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України | Метою проєкту є незастосування до громадян України, а також до осіб, місцем проживання яких є тимчасово окупована державою-агресором територія України, адміністративної відповідальності в умовах воєнного стану та протягом шести місяців з дня його припинення або скасування за проживання без паспорта громадянина України або без реєстрації місця проживання, або його умисне псування, а також за порушення порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї та незаконне перетинання або спробу незаконного перетинання державного кордону України | Проєкт Закону надіслано відповідно до § 37-2 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало у проєкті Закону корупціогенний фактор, зокрема неналежне визначення змісту й обсягу прав чи обов’язків фізичних (юридичних) осіб. Опис виявленого корупціогенного фактора 1. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 1) Проєктом Закону пропонується ст. 204-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) доповнити приміткою, згідно з якою положення цієї статті не застосовуються в умовах воєнного стану. Норми ч.ч. 1, 2 ст. 204-1 КУпАП визначають адміністративним правопорушенням перетинання або спробу перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без відповідних документів або з використанням підробленого документа чи таких, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади. У ст. 204-1 КУпАП встановлено відповідальність за порушення чітко визначених в законах або порядках правил поведінки[1]. Мета вказаних норм полягає в запобіганні правопорушенням, підтримці встановленого правопорядку та притягненні правопорушників до відповідальності. Тому якщо через збройну агресію рф дотримання встановлених правил поведінки наразі є неможливим чи ускладненим, термінової актуалізації потребують норми, які встановлюють правила поведінки, а не ті, що встановлюють відповідальність за їх невиконання. У разі якщо виконання встановлених правил поведінки є актуальним, то визначення винятків чи повне скасування відповідальності за порушення встановлених правил є недоцільним. У пояснювальній записці до проєкту Закону зазначено, що запропонована ініціатива обумовлена захистом інтересів внутрішньо переміщених осіб, для яких однією із проблем є протермінування, знищення або втрата документів. Зауважимо, що перелік діянь, зазначених у ст. 204-1 КУпАП, є значно ширшим і охоплює такі, які не пов’язані з відсутністю або протермінуванням документів. Наприклад, перетинання або спроба перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України, в пунктах пропуску через державний кордон України з використанням підробленого документа чи таких, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади. З початком війни в Україні випадки вчинення правопорушень, передбачених ст. 204-1 КУпАП, значно почастішали. Так, за повідомленнями у ЗМІ у цьому році лише поза пунктами пропуску через державний кордон України затримано вже більше 4 тис. осіб. Для прикладу, згідно зі звітом ТУ ДСА України, в Рiвненській області за 2021 рік в суді першої інстанції на розгляді було всього 36 справ за ст. 204-1 КУпАП. Запропоновані зміни до ст. 204-1 КУпАП нададуть змогу порушникам правил перетинання державного кордону уникнути адміністративної відповідальності. Водночас пояснювальна записка не містить жодного обґрунтування необхідності скасування в умовах воєнного стану відповідальності, встановленої у цій статті. З огляду на збільшення способів та кількості порушень перетинання державного кордону з початком війни в Україні – пропозиція про зупинення дії цієї норми вбачається необґрунтованою. 2) Метою розроблення проєкту Закону, як зазначено в пояснювальній записці, є захист інтересів внутрішньо переміщених осіб. Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на території України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили залишити або покинути своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру. Однак пропоновані зміни до ст. 204-1 КУпАП стосуються необмеженого кола осіб (громадян України, іноземців, осіб без громадянства). Зазначене не узгоджується з метою проєкту. 3) Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» (затверджений Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні».) в Україні введено воєнний стан. Указом Президента України від 24.02.2022 № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» оголошено загальну мобілізацію. Реалізація пропонованих змін до ст. 204-1 КУпАП сприятиме порушенню правил перетинання державного кордону та вчиненню кримінальних правопорушень у сфері недоторканності державних кордонів та мобілізації. У ст. 332 Кримінального кодексу України (далі – КК України) встановлена кримінальна відповідальність за незаконне переправлення осіб через державний кордон. Однак суб’єктом вчинення цього злочину є особи, які здійснюють дії, спрямовані на перетинання кордону третіми особами. Натомість особи, які незаконно перетинатимуть державний кордон, не нестимуть юридичної відповідальності, адже пропоновані зміни до ст. 204-1 КУпАП скасовують адміністративну відповідальність для порушників правил перетинання державного кордону. Метою незаконного перетину державного кордону військовозобов’язаними громадянами з часу введення воєнного стану в Україні, серед іншого, є ухилення від призову під час мобілізації. При цьому поширеною є практика використання підроблених документів. Відповідно до ч. 4 ст. 358 КК України використання завідомо підробленого документа карається штрафом до 50 НМДГ (850 грн) або арештом на строк до 6 міс., або обмеженням волі на строк до 2 років. Натомість, адміністративна відповідальність за ст. 204-1 КУпАП передбачає, зокрема, накладення штрафу від 3400 до 8500 грн. (ч. 1 ст. 204-1 КУпАП) та від 8500 до 13600 грн. (ч. 2 ст. 204-1 КУпАП). Таким чином, розмір покарання (штрафу) за кримінальне правопорушення значно нижчий від розміру стягнення за адміністративне правопорушення, визначене ст. 204-1 КУпАП, положення якої запропоновано не застосовувати в умовах воєнного стану. 4) Відповідно до ст. 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» воєнний стан – це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності. Запропонована редакція примітки до ст. 204-1 КУпАП створює правову невизначеність, оскільки законопроєктом не конкретизовано, де саме повинен діяти воєнний стан для застосування запропонованого положення – на всій території Україні або в окремих її місцевостях. Вказані обставини створять умови для різної правозастосовної практики та корупційних зловживань. 5) У ч. 3 ст. 204-1 КУпАП визначено, що чинність цієї статті не поширюється на випадки повернення в Україну без встановлених документів громадян України, які стали жертвами злочинів, пов’язаних з торгівлею людьми, а також на випадки прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства з наміром отримати притулок чи бути визнаними в Україні біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, якщо вони звернулися із заявою про надання притулку чи заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту». Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, під час в'їзду в Україну незаконно перетнула державний кордон України, повинна без зволікань звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. У ч. 4 ст. 5 цього Закону передбачено, особа, зазначена в частині другій цієї статті, не несе відповідальності за незаконне перетинання державного кордону України, якщо вона без зволікань звернулася із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така особа не несе відповідальності за порушення правил перебування в Україні, якщо вона перебуває на території України протягом часу, необхідного для подання заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Однак зупинення дії вказаної статті призведе до притягнення до адміністративної відповідальності громадян України, які стали жертвами злочинів, пов’язаних з торгівлею людьми та інших осіб, визначених у ч. 3 вказаної статті, у період дії воєнного стану. Запропоноване регулювання обумовить правову невизначеність, порушення інтересів зазначених осіб та корупційні ризики під час їх повернення в Україну. Узагальнена рекомендація НАЗК: внести зміну до проєкту Закону, якою виключити положення про внесення змін до ст. 204-1 КУпАП.Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенний фактор та потребує доопрацювання з урахуванням наданої рекомендації. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ [1] Закон України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», Правила перетинання державного кордону України громадянами України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 № 57.
