Картка проєкту
| Проєкт Закону України «Про внесення змін до законодавчих актів України (щодо забезпечення прозорості реалізації майна)», реєстраційний № 2555 від 06.12.2019 | Ініціатор(и) законопроєкту: Дубінський О.А., Гетманцев Д.О., Василевська-Смаглюк О.М. та інші | Мета проєкту Закону – врегулювати суспільні відносини, спрямовані на захист прав та законних інтересів споживачів у процесі реалізації майна та майнових прав при організації електронних аукціонів, а також на ліквідацію схеми штучних витрат суб’єктів господарювання |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до законодавчих актів України (щодо забезпечення прозорості реалізації майна)» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що унеможливлюють прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції, зокрема:- Наділення організатора аукціону з продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них дискреційними повноваженнями, які полягатимуть у виборі механізму продажу земельних ділянок.
- Неврегульованість механізму створення електронної торгової системи та невизначеність особи, якій належатимуть майнові права інтелектуальної власності на програмне забезпечення цієї системи.
- Відсутність чітких критеріїв та механізму для відбору оператора програмно-технічного комплексу/оператора електронного майданчика для продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них/продажу майна боржника на аукціоні/реалізації майна, на яке звернено стягнення.
- Відсутність механізму визначення та повноважень оператора електронного майданчика, який надаватиме послуги проведення торгів з реалізації активів банку в електронній формі.
- Правова невизначеність наслідків здійснення контролю міжвідомчою комісією з питань реалізації активів.
Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № з/п | Корупціогенні фактори |
| 1 | Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення |
| 2 | Відсутність переліку видів, форм рішень, що приймаються суб’єктом владних повноважень, а також строків і порядку прийняття рішень у будь-якій сфері правового регулювання |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення Проєктом Закону пропонується ч. 2 ст. 127 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ) викласти у редакції, згідно з якою продаж земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється на конкурентних засадах у формі аукціону, в тому числі електронного аукціону (електронного земельного аукціону тощо), у випадках та в порядку, встановлених главою 21 цього Кодексу. У ст. 1351 ЗКУ у редакції проєкту Закону врегульовується механізм проведення земельних торгів у формі електронного земельного аукціону. При цьому нормами ст. 135 ЗКУ, до якої змін проєктом Закону не вноситься, також врегульовуються питання проведення земельних торгів у формі аукціону. Таким чином, проєкт Закону передбачає два альтернативні механізми продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису), а саме: продаж на підставі земельних торгів відповідно до чинних норм ст. 135 ЗКУ; продаж на підставі електронних земельних аукціонів з використанням електронної торгової системи відповідно до ст. 1351 ЗКУ у редакції проєкту Закону. Водночас вказані механізми продажу відмінні за своїм змістом. Так, чинні норми глави 21 ЗКУ встановлюють правило продажу земельних ділянок у застарілій формі земельних торгів, яка містить велику кількість корупціогенних факторів – виключає використання засобів сучасних технологій, не вимагає забезпечення прозорості у проведенні торгів, позбавлена стандартів до об’єктивності та неупередженості оцінки пропозицій, створює умови для особистого контакту між ліцитатором та учасниками тощо. Враховуючи викладене, запропонована розробниками проєкту Закону модель продажу земельних ділянок наділяє організатора аукціону (органи державної влади та органи місцевого самоврядування) дискреційними повноваженнями щодо вибору, на основі суб’єктивного переконання або керуючись необхідністю отримання бажаного результату, механізму продажу прав на земельні ділянки державної чи комунальної власності, що створить умови для поширення корупційних практик у разі прийняття проєкту Закону. Рекомендації НАЗК: визначити єдиний механізм продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них. 2. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 2.1. Відповідно до ч. 1 ст. 1351 ЗКУ у редакції проєкту Закону продаж земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на конкурентних засадах у формі електронного земельного аукціону здійснюється через земельні торги, які проводяться в електронній торговій системі, що знаходиться у державній власності, яка функціонує та адмініструється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, з урахуванням положень, визначених у цьому Кодексі. Адміністратором електронної торгової системи є юридична особа, визначена Кабінетом Міністрів України відповідальною за забезпечення та безпеку функціонування електронної торгової системи та інформації в ній (ч. 3 ст. 1351 ЗКУ у редакції проєкту Закону). Оператором програмно-технічного комплексу є юридична особа, утворена за законодавством України, що має право використовувати цей комплекс та діє відповідно до договору, укладеного з адміністратором електронної торгової системи, істотні умови якого визначаються Кабінетом Міністрів України (ч. 4 ст. 1351 ЗКУ у редакції проєкту Закону). Електронний земельний аукціон проводиться відповідно до договору між організатором аукціону та оператором програмно-технічного комплексу, який отримуватиме винагороду згідно з вимогами порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 17 - 18 ст. 1351 ЗКУ у редакції проєкту Закону). При цьому вказаними положеннями ст. 1351 ЗКУ не визначено: механізму створення електронної торгової системи; особу, якій належатимуть майнові права інтелектуальної власності на програмне забезпечення цієї системи; критеріїв та механізму відбору адміністратором електронної торгової системи оператора програмно-технічного комплексу як особи, яка матиме виключне право на проведення електронного земельного аукціону та отримання винагороди від організатора електронного земельного аукціону. Аналогічні за змістом зауваження стосуються ч. 1 ст. 71 Кодексу України з процедур банкрутства у редакції проєкту Закону та ч. 2 ст. 61 Закону України «Про виконавче провадження» у редакції проєкту Закону в частині відсутності механізму відбору оператора електронного майданчика. Таким чином, неврегульованість механізму створення електронної торгової системи та невизначеність особи, якій належатимуть майнові права інтелектуальної власності на програмне забезпечення цієї системи створює значні корупційні ризики при її функціонуванні. Окрім того, відсутність чітких критеріїв та механізму відбору оператора програмно-технічного комплексу/оператора електронного майданчика створює корупційні ризики як при здійсненні такого відбору, так і в діяльності оператора програмно-технічного комплексу/оператора електронного майданчика. Рекомендації НАЗК: унормувати механізм створення електронної торгової системи; визначити особу, якій належатимуть майнові права інтелектуальної власності на програмне забезпечення цієї системи (такою особою може бути Держава); визначити критерії та механізм відбору оператора програмно-технічного комплексу та оператора електронного майданчика. 2.2. Відповідно до абз. 1 - 4 ч. 6 ст. 51 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» майно (активи) банку або кількох банків (пули активів) може бути реалізоване у такий спосіб: на відкритих торгах (аукціоні); шляхом продажу безпосередньо юридичній або фізичній особі. Продаж майна (активів) банку у спосіб, передбачений цією частиною, може проводитися в електронній формі (на електронних майданчиках). Згідно з ч. 8 ст. 51 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» для проведення відкритих торгів на підставі договору може залучатися організатор торгів – юридична особа, яка відповідно до установчих документів має право проводити торги. При цьому з огляду на положення абз. 15, 16 ч. 6 ст. 51 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» у редакції проєкту Закону можна зробити висновок, що проведення торгів з реалізації активів банку в електронній формі буде реалізовуватися з використанням послуг оператора електронного майданчика. Однак проєктом Закону не встановлюються механізм визначення та повноваження оператора електронного майданчика, який надаватиме послуги проведення торгів з реалізації активів банку в електронній формі, що створює корупційні ризики у діяльності такого оператора. Рекомендації НАЗК: встановити механізм визначення та повноваження оператора електронного майданчика, який надаватиме послуги проведення торгів з реалізації активів банку в електронній формі. 2.3. Положеннями абз. 18 ч. 5 ст. 21 Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» у редакції проєкту Закону пропонується надати міжвідомчій комісії з питань реалізації активів повноваження щодо здійснення контролю за діяльністю організаторів та операторів електронних торгів, зокрема розгляд заяв, скарг, повідомлень про порушення організаторами та операторами норм чинного законодавства з реалізації активів. При цьому вказаними положеннями проєкту Закону не встановлюються правові наслідки здійснення такого контролю міжвідомчою комісією, зокрема її подальші дії у разі виявлення порушень організаторами та операторами електронних торгів норм чинного законодавства з реалізації активів, що свідчить про наявність правової невизначеності у вказаних положеннях проєкту Закону. Рекомендації НАЗК: чітко визначити алгоритм дій міжвідомчої комісії з питань реалізації активів у разі виявлення порушень організаторами та операторами електронних торгів норм чинного законодавства з реалізації активів. Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
