Картка проєкту
| Ініціатор(и) проєкту Закону:
Мовчан О. В. (IX скликання), Клочко А. А. (IX скликання), Кравчук Є. М. (IX скликання) та інші |
Мета проєкту Закону – пришвидшення приватизаційних процесів у період запровадження воєнного стану шляхом вдосконалення порядку здійснення заходів з підготовки до приватизації та продажу, а також уточнення окремих положень законодавства щодо спрощення надання спеціальних дозволів користування природними ресурсами тощо, які збільшуватимуть інвестиційну привабливість об’єктів приватизації, та законодавчих актів, що стосуються питань нотаріату, іпотеки, виконавчого провадження, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, спрямованих на підвищення ефективності передприватизаційної підготовки об’єктів державної власності, щодо яких прийнято рішення про приватизацію. |
Проєкт Закону
(реєстр. № 7451
від 09.06.2022) |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи проєкту Закону Національне агентство з питань запобігання корупції ідентифікувало низку корупціогенних факторів, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, зокрема:
1) відсутність критеріїв та умов, за якими має здійснюватися продаж об’єктів приватизації, а також встановлення непрозорих процедур примусового відчуження майна в період дії воєнного стану;
2) обмеження можливостей здійснення громадського контролю та моніторингу за процесом приватизації;
3) встановлення умов проведення повторного аукціону зі зниженням стартової ціни об’єкта приватизації, що дозволить продаж державного та комунального майна за неринковими цінами.
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади або особи, уповноваженої на виконання функцій держави, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. Проєктом Закону пропонується запровадити приватизацію «пулу», яким згідно з новим пунктом п. 23-1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» визнається «об’єкт великої приватизації, який сформовано з кількох об’єктів приватизації в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, за умови, що відповідні підприємства та/або господарські товариства здійснюють економічну діяльність в одній або суміжних галузях».
Проте проєкт Закону не встановлює критеріїв та вимог до формування такого пулу, а також умов, за яких може здійснюватись продаж майна на умовах приватизації саме у вигляді об’єднання декількох об’єктів приватизації.
Зазначене створює корупційні ризики та може мати наслідком застосування дискримінаційного підходу до формування пулу або пропонування до продажу низки підприємств однієї галузі.
Рекомендації НАЗК:
встановити критерії та умови, за якими має здійснюватися приватизація «пулу».
1.2. Змінами до ст. 15 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» передбачається надання можливості органам приватизації під час підготовки об’єкта малої приватизації до приватизації залучати суб’єктів господарювання для виготовлення технічної документації, реєстрації речових прав на нерухоме майно та проведення інвентаризації; проведення екологічного аудиту, у випадках, визначених законодавством.
При цьому на відміну від чинного законодавства, згідно з яким радники залучаються на конкурсних засадах та до них встановлюються вимоги, проєкт Закону не містить положень щодо умов та порядку залучення таких суб’єктів господарювання.
Рекомендації НАЗК:
встановити умови та порядок залучення суб’єктів господарювання в цілях практичної реалізації норм ст. 15 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна».
1.3. Пропонується доповнити ст. 4 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» новим п. 3, згідно з яким «примусове відчуження майна, яке було приватизоване в період дії воєнного стану, допускається виключно в місцевостях, де ведуться бойові дії та здійснюється за рішенням Головнокомандувача Збройних Сил України без погодження з органами, зазначеними у частині першій цієї статті», тобто без погодження з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, районною, Київською чи Севастопольською міською державною адміністрацією або виконавчим органом відповідної місцевої ради.
Зазначені зміни не розкривають змісту примусового відчуження майна, яке було приватизоване в період дії воєнного стану, а також не визначають випадків та критеріїв для вчинення таких дій, у тому числі при прийнятті відповідного рішення Головнокомандувачем Збройних Сил України.
Рекомендації НАЗК:
визначити випадки та критерії для вчинення дій, передбачених змінами до п. 3 ст. 4 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану».
2. Інші зауваження
2.1. Змінами до п. 2 ст. 7 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» пропонується встановити, що державні органи приватизації у межах своєї компетенції здійснюють такі основні повноваження, зокрема:
- укладають з потенційними покупцями об’єктів малої приватизації договори про конфіденційність інформації про об’єкт приватизації;
- укладають з операторами електронних майданчиків договори про конфіденційність інформації про об’єкт великої приватизації.
Додатково пропонується доповнити розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» положенням п. 7-4, згідно з яким, зокрема, відомості про кожного учасника аукціону є анонімними (закритими) та після закінчення електронного аукціону не розкриваються. Закритими також будуть завантажені державним органом приватизації в електронній торговій системі протокол про результати електронного аукціону та договір купівлі-продажу. Відомості про покупця не будуть публікуватись і при розміщенні на офіційному вебсайті Фонду державного майна України та в електронній торговій системі інформації про результати продажу об’єкта приватизації. Передбачається, що зазначені відомості стануть публічними після скасування дії воєнного стану.
Однак такі положення містять корупційні ризики, адже дадуть змогу обмежити можливість здійснення громадського контролю та моніторингу за процесом приватизації і виявлення можливих порушень у вигляді змов учасників аукціонів, при визначенні переможця аукціону, який не відповідає вимогам закону, тощо.
Вважаємо, що закриття такої інформації щодо всіх об’єктів приватизації не є виправданим та доцільним навіть в умовах воєнного стану.
Рекомендації НАЗК:
виключити зміни, які стосуються необхідності заключення договорів про конфіденційність інформації про об’єкт приватизації;
запровадити диференційований підхід щодо закриття інформації лише у виключних випадках і, як виняток, наприклад, щодо об’єктів критичної інфраструктури.
2.2. Проєктом Закону пропонується виключити із редакції Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» правовий інститут радників, які за договором з органом приватизації мають надавати послуги передприватизаційної підготовки об’єкта приватизації до продажу, зокрема пошуку потенційних покупців об’єктів приватизації, визначення стартової ціни об’єктів великої приватизації. Зазначене не сприятиме ефективній підготовці об’єктів приватизації до продажу.
Відповідно до чинного законодавства радники як кваліфіковані та досвідчені суб’єкти залучаються для підготовки об’єктів до продажу та обираються на конкурсних засадах.
Згідно з п. 3 Порядку залучення радників у процесі приватизації об’єктів державної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 24.02.2021 № 134, радники залучаються з дотриманням принципів конкурентності, рівноправності, загальнодоступності, гласності, прозорості та незалежності членів конкурсної комісії.
У разі прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції, завдання та функції, які на сьогодні мають виконувати радники, будуть перекладені на орган приватизації.
Однак Фонд державного майна України, виконуючи визначені законодавством повноваження, може не володіти достатньою кількістю ресурсів для виконання таких функцій та завдань.
Процедура залучення радників була впроваджена для зменшення корупційних ризиків впливу посадових осіб органу приватизації на результати торгів, натомість пропонується прибрати відповідний запобіжник.
Рекомендації НАЗК:
залишити застосування інституту радника в редакції Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна».
2.3. Ст. 19 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» пропонується доповнити положеннями, зокрема, щодо проведення повторного аукціону зі зниженням стартової ціни об’єкта приватизації на 50 відсотків, у разі якщо об’єкт, який пропонувався для продажу на аукціоні, не продано.
При цьому, якщо повторний аукціон зі зниженням стартової ціни визнається таким, що не відбувся, у разі якщо для участі у такому аукціоні подано заяву на участь від одного покупця, то орган приватизації приймає рішення про приватизацію зазначеного об’єкта шляхом викупу безпосередньо такому покупцеві за запропонованою ним ціною, але не нижче стартової ціни, з урахуванням зниження стартової ціни відповідно до цієї частини
Поряд з цим у пояснювальній записці до проєкту Закону, як і в самому проєкті Закону, не містяться обґрунтування щодо зменшення стартової ціни продажу об’єкта одразу у два рази.
Таке значне зменшення стартової ціни разом з нормою щодо можливості продажу об’єкта приватизації за зниженою ціною єдиному учаснику такого повторного аукціону створює корупційні ризики, які пов’язані з можливостями зловживань задля отримання оптимальної ціни за окремий лот.
Рекомендації НАЗК:
переглянути процедуру проведення повторного аукціону зі зниженням стартової ціни об’єкта приватизації з метою ефективної організації продажу об’єктів великої приватизації.
2.4. Норми п. 7-4 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» пропонується доповнити положенням, відповідно до якого стартова ціна об’єкта приватизації визначається аукціонною комісією на рівні балансової вартості об’єкта (активів об’єкта) приватизації. У разі відсутності балансової вартості об’єкта (всіх активів об’єкта) приватизації або якщо балансова вартість об’єкта (всіх активів об’єкта) приватизації дорівнює нулю та у разі відсутності дійсного висновку про вартість об’єкта приватизації, визначеної відповідно до Методики оцінки майна, що затверджується Кабінетом Міністрів України, стартова ціна такого об’єкта приватизації встановлюється аукціонною комісією в розмірі однієї гривні.
Зазначена пропозиція фактично матиме наслідком продаж державного та комунального майна за ціною, яка не відповідатиме ринковій.
Рекомендації НАЗК:
виключити відповідні зміни до п. 7-4 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна».
2.5. Положеннями п. 14 розділу 2 проєкту Закону пропонується внести зміни до ст. 1 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна», а саме з визначення «інформаційний пакет» виключити слова «документи та відомості, необхідні та достатні для отримання дозволу на концентрацію».
Також в абз. 20 нового п. 7-4 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» пропонується встановити, що перехід права власності на об’єкт приватизації до покупця не залежить від отримання дозволу Антимонопольного комітету України (далі – АМКУ) на концентрацію, якщо отримання такого дозволу вимагається законом.
Відповідно до обґрунтування з пояснювальної записки до проєкту Закону його розробка пов’язана з необхідністю пришвидшення приватизаційних процесів у період запровадження воєнного стану.
Однак зазначені зміни можуть мати негативні наслідки для покупців об’єктів приватизації з огляду на таке.
Згідно з нормами чинних нормативно-правових актів відповідальність за дотримання конкурентного законодавства в частині отримання дозволу на концентрацію (у разі якщо такий дозвіл потребується) покладається на покупця. Укладення договору оренди без необхідності отримання дозволу АМКУ на концентрацію фактично свідчить про певне усунення держави в особі органів приватизації від інформування покупця в повній мірі про всі необхідні дії та умови, які необхідно буде виконати покупцю у разі участі останнього в процесі приватизації.
Відповідно до практики, що склалась, переможці приватизаційних аукціонів, які підписують договір купівлі-продажу, набувають право власності на об’єкт приватизації після отримання відповідного рішення Антимонопольного комітету про надання дозволу на концентрацію (у разі якщо такий дозвіл потребується) або попередніх висновків про відсутність необхідності отримання дозволу на концентрацію.
Таким чином, пропоновані зміни щодо переходу права власності на об’єкт приватизації до покупця незалежно від отримання дозволу АМКУ на концентрацію можуть спричинити випадки, за яких покупець, який набув право власності на об’єкт за договором купівлі-продажу до отримання рішення АМКУ про надання дозволу, буде нести відповідальність про здійснення концентрації без дозволу АМКУ, за що законодавством передбачено штраф у розмірі до 5 відсотків доходу (виручки) суб’єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф (абз. 3 ч. 2 ст. 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції»).
Також зазначені законодавчі пропозиції не враховують передбачений у ч. 3
ст. 42 Конституції України принцип забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності і можуть призвести до монополізації певних ринків, зловживання монопольним (домінуючим) становищем, обмеження конкуренції.
Рекомендації НАЗК:
залишити необхідність отримання дозволу АМКУ на концентрацію без змін.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
