НАЗК НАЗК
A-
A
A+
A
A
Звичайна версія сайту

Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» та деяких інших законодавчих актів щодо основних засад розвитку туризму»

Картка проєкту

Розробник проєкту Закону:Комітет Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики Метою прийняття проєкту є створення правового підґрунтя для сталого розвитку туризму, дієвої системи взаємодії усіх учасників туристичної діяльності шляхом запровадження державної електронної інформаційної системи, яка містить відомості про усіх суб’єктів туристичної діяльності та інші відомості щодо організації туристичної діяльності, створення дієвого механізму державного стратегічного планування, державного нагляду (контролю) у сфері туризму, статистичної звітності, захисту прав та законних інтересів туристів Проєкт Закону     № 4162 від 29.09.2020 включено до порядку денного:1164-ІХ  від 02.02.2021
  Резюме антикорупційної експертизи За результатами проведення антикорупційної експертизи проєкту Закону Національне агентство ідентифікувало низку корупціогенних факторів, що унеможливлює його прийняття  у запропонованій редакції, зокрема:
  • відсутність вичерпних підстав для виключення суб’єктів господарювання з Єдиного туристичного реєстру, що порушує вимоги Закону України «Про адміністративні послуги» та створює умови для корупційних зловживань;
  • делегування повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує політику у сфері туризму та курортів, саморегулівній організації без чітко визначеного механізму такого делегування може призвести до корупційних зловживань під час такого делегування;
  • використання правової конструкції оціночного характеру «неподання без поважних причин звіту» при визначенні підстав для виключення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері туризму та курортів, суб’єкта господарювання з Єдиного туристичного реєстру призведе до довільного тлумачення запропонованої норми та безпідставних виключень із зазначеного Реєстру;
  • неузгодженість між окремими положеннями проєкту Закону в частині необхідності отримання ліцензії на здійснення туроператорської діяльності створює юридичну колізію та допускає різне тлумачення запропонованих норм;
  • запропонована редакція ст. 13 проєкту Закону в частині відображення у Реєстрі інформації щодо результатів здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб’єктами туристичної діяльності вимог законодавства у сфері туризму та зупинення туристичної діяльності передбачає дублювання відомостей інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю), визначених у ч. 2 ст. 41 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Опис виявлених корупціогенних факторів 
  1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
  Для забезпечення ефективного функціонування ринку туристичних послуг у проєкті Закону пропонується створити Єдиний туристичний реєстр (далі – Реєстр). Внесення до Реєстру відомостей про суб’єктів господарювання є адміністративною послугою у розумінні Закону України «Про адміністративні послуги», з якою пов’язане набуття, зміна чи припинення прав та/або обов’язків учасників туристичної діяльності. Зокрема, відповідно до ст.ст. 16, 19, 21 проєкту Закону суб’єкт господарювання набуває право на провадження туроператорської, турагентської діяльності або діяльності з надання послуг тимчасового розміщення шляхом подання до відповідального центрального органу виконавчої влади повідомлення про початок здійснення такої діяльності та внесення відомостей до Реєстру. Також для здійснення діяльності у сфері туристичного супроводу ст. 20 проєкту Закону вимагає подання повідомлення до виконавчого органу місцевого самоврядування за місцем провадження такої діяльності та, відповідно, внесення відомостей до Реєстру. Враховуючи зазначене, положення щодо внесення відомостей до Реєстру про суб’єктів господарювання відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» повинні містити: найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; суб’єкта надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платність або безоплатність надання адміністративної послуги; граничний строк надання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Так, у ч. 4 ст. 20 проєкту Закону встановлено, що виконавчий орган місцевого самоврядування має право виключити суб’єкта господарювання з Реєстру у трьох визначених випадках. Водночас проєкт Закону передбачає, що інші підстави для виключення фахівців туристичного супроводу з Реєстру можуть встановлюватись виконавчими органами місцевого самоврядування. Відсутність у проєкті Закону чітко визначених підстав для виключення суб’єкта господарювання з Реєстру не відповідає Закону України «Про адміністративні послуги» та є корупціогенним фактором, оскільки наділяє виконавчі органи місцевого самоврядування дискреційними повноваженнями щодо визначення таких підстав та призведе до зловживань ними своїми повноваженнями. Рекомендації НАЗК: передбачити вичерпний перелік підстав для виключення фахівців туристичного супроводу з Реєстру та виключити абз. 8 ч. 4 ст. 20 проєкту Закону (положення про «інші підстави»). 1.2. У ст. 36 проєкту Закону пропонується створити громадське об’єднання учасників туристичного ринку (саморегулівну організацію), яке провадить різні види туристичної діяльності, створюється з метою захисту інтересів своїх членів, інтересів інших учасників туристичного ринку та наділяється усіма правами та обов’язками юридичної особи. У ч. 2 ст. 36 проєкту Закону зазначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері туризму та курортів, може делегувати саморегулівній організації (далі – СРО) повноваження у порядку та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України. Об’єднання, включаючи об’єднання, яке набуло статусу саморегулівної організації, можуть виконувати делеговані центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику, повноваження, визначені статутом такого об’єднання, якщо передбачені в ньому повноваження не суперечать вимогам законодавства. Натомість у проєкті Закону не визначено механізму делегування зазначених повноважень, у зв’язку з чим СРО набуває ознак суб’єкта владних повноважень без встановлення будь-яких запобіжників корупційних зловживань під час такого делегування. Враховуючи зазначене, запропоноване регулювання не може бути прийнято у такій редакції, оскільки під час реалізації запропонованих норм виникають значні ризики використання делегованих повноважень посадовими особами СРО в особистих інтересах. Крім того, питання діяльності СРО неодноразово пропонувалось врегулювати на законодавчому рівні. 17.12.2019 Кабінетом Міністрів України було подано до Верховної ради України проєкт Закону України про саморегулювання господарської та професійної діяльності (реєстр. № 2613) для законодавчого впровадження в Україні моделі саморегулювання. Однак за відсутності у зазначеному проекті Закону чіткого механізму делегування СРО повноважень органів державної влади, Національного банку України з контролю та/або регулювання господарської або професійної діяльності, а також відповідних підстав для відмови їх делегування; невизначеності СРО як окремої організаційно-правової форми, що, в свою чергу, ускладнює порядок їх створення та реєстрації; відсутності порядку формування Координаційної ради з питань саморегулювання тощо, 04.03.2020 проєкт Закону було відкликано. Натомість депутатами Верховної Ради України було розроблено проєкт Закону України «Про саморегулювання господарської та професійної діяльності» (реєстр. № 4221 від 15.10.2020) та 15.12.2020 включено до порядку денного засідання Верховної ради України. Мета проєкту акта – вирішення проблем та усунення недоліків сучасного стану здійснення саморегулювання, впровадження в Україні моделі ефективного саморегулювання, що стане законодавчою основою для створення СРО та їх діяльності. Рекомендації НАЗК: відкласти врегулювання питання діяльності СРО учасників туристичного ринку до законодавчого врегулювання діяльності СРО в цілому.
  1. Використання правових конструкцій оціночного характеру
У п. 5 ст. 16 проєкту Закону серед підстав для виключення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері туризму та курортів, суб’єкта господарювання з Реєстру визначено «неподання без поважних причин, протягом трьох місяців після завершення встановленого цим Законом строку, звіту про туристичну діяльність». Аналогічне зауваження стосується п. 5 ст. 19, п. 4 ст. 21 проєкту Закону. Використання правової конструкції оціночного характеру «без поважних причин» у вказаному положенні проєкту Закону призведе до її суб’єктивного тлумачення та уможливлення виключення суб’єкта господарювання з Реєстру на власний розсуд. Рекомендації НАЗК: виключити оціночну конструкцію «без поважних причин» із редакції проєкту Закону або визначити у вказаній статті вичерпний перелік підстав для виключення суб’єкта господарювання з Реєстру.
  1. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм
Відповідно до ч. 1 ст. 39 проєкту Закону іноземні юридичні та фізичні особи можуть здійснювати туроператорську та турагентську діяльність шляхом утворення підприємств за законодавством України та отримання в установленому порядку ліцензії на здійснення туроператорської діяльності. Водночас проєктом Закону вносяться зміни до п. 19 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про ліцензування господарської діяльності», якими з переліку видів діяльності виключається туроператорська діяльність. Зазначені положення проєкту Закону не узгоджуються між собою, і у разі прийняття у запропонованій редакції уможливиться їх неоднакове тлумачення  та виникнення корупційних ризиків під час їх застосування. Рекомендації НАЗК: виключити з ч. 1 ст. 29 проєкту Закону умову щодо необхідності отримання ліцензії на здійснення туроператорської діяльності.
  1. Інші зауваження
У п. 4 ст. 13 проєкту Закону встановлено, що у Реєстрі також відображається інформація щодо результатів здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб’єктами туристичної діяльності вимог законодавства у сфері туризму та зупинення туристичної діяльності. У ст. 41 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон про контроль) передбачено створення інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) (далі – ІАС ДНК) з метою забезпечення суб’єктів господарювання та органів державної влади, органів місцевого самоврядування інформацією про заходи державного нагляду (контролю). Це положення Закону про контроль передбачає вичерпний перелік детальних відомостей, які вносять до ІАС ДНК, серед яких – результати здійсненого заходу державного нагляду (контролю). Доступ до відомостей ІАС ДНК (крім реєстраційних номерів облікових карток платників податків та паспортних даних) здійснюється через мережу Інтернет, є відкритим та безоплатним. Відповідно до вимог ч. 11 ст. 41 Закону про контроль органи державного нагляду (контролю) зобов’язані вносити відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) у строки, визначені законодавством. Отже, запропонована редакція абз. 17 ч. 4 ст. 13 проєкту Закону в частині відображення у Реєстрі інформації щодо результатів здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб’єктами туристичної діяльності вимог законодавства у сфері туризму та зупинення туристичної діяльності передбачає дублювання відомостей ІАС ДНК, визначених у ч. 2 ст. 41 Закону про контроль. Рекомендації НАЗК: для уникнення дублювання відомостей інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) виключити абз. 17 ч. 4 ст. 13 із проєкту Закону.   Висновок:   проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій.     Голова Національного агентства з питань запобігання корупції                                        Олександр НОВІКОВ
Чат-бот Telegram
контакт-центр
Чат-бот Telegram
Контакти
+38 (044) 200-06-94 info@nazk.gov.ua
працює з 9:00 до 18:00
Технічна підтримка
support@nazk.gov.ua