Картка проєкту
| Розробник проєкту постанови:
Міністерство освіти і науки України |
Мета проєкту постанови – затвердження Положення про акредитацію кваліфікаційних центрів та доповнення Переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами освіти, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форм власності, послугами Національного агентства кваліфікацій |
Проєкт постанови надіслано відповідно до §372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало у Проєкті корупціогенні фактори, що зумовлюють необхідність його доопрацювання:
- встановлення необґрунтованої дискреції для Національного агентства кваліфікацій (далі – Агентство) в частині прийняття ним рішення про проведення виїзної експертизи (з відповідним збільшенням вартості акредитації) на будь-якому етапі проведення акредитації до прийняття Агентством рішення про акредитування заявника; припинення акредитації; припинення дії Сертифіката; проведення повторної акредитаційної експертизи;
- створення умов для обов’язкового особистого контакту заявника та/або його представників із посадовими особами Агентства, експертами у межах процедури акредитації;
- неналежне визначення змісту й обсягу прав та обов’язків заявника;
- недосконалий механізм розрахунку вартості витрат на організацію Агентством процедури акредитації;
- невідповідність процедури включення експертів до Реєстру вимогам Закону України «Про адміністративні послуги».
Опис виявлених корупціогенних факторів
- Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. Низка норм Проєкту встановлює необґрунтовані дискреційні повноваження Агентства.
Так, у п. 16 Проєкту зазначено, що Агентство
має право прийняти рішення щодо проведення виїзної експертизи (з відповідним збільшенням вартості акредитації) на будь-якому етапі проведення акредитації, але до прийняття Агентством рішення про акредитування заявника. Підстав для збільшення вартості акредитації у такому випадку Проєктом не визначено.
У п. 17 Проєкту встановлено, що Агентство
має право прийняти рішення щодо припинення акредитації, та зазначено такі випадки.
Така правова конструкція застосована і в абз. 2 п. 32 Проєкту, згідно з яким у разі неподання відомостей, визначених цим пунктом, упродовж трьох місяців, Агентство
має право прийняти рішення про припинення дії Сертифіката, про що інформує кваліфікаційний центр протягом 10 робочих днів з дати прийняття такого рішення.
Крім цього, згідно з п. 28 Проєкту у разі порушення експертною комісією порядку проведення акредитаційної експертизи, визначеного цим Проєктом, Агентство
може прийняти рішення про проведення повторної акредитаційної експертизи. Умов та строків прийняття відповідного рішення у проєкті не встановлено.
Таким чином, юридична невизначеність порядку прийняття таких рішень надасть можливість Агентству приймати їх на власний розсуд, що створить ризики корупційних зловживань.
Рекомендації НАЗК:
у п. 16 Проєкту визначити підстави для проведення виїзної експертизи та уточнити обов’язкові умови, які зумовлюють необхідність збільшення вартості акредитації;
у п. 17 та абз. 2 п. 32 Проєкту слова «Агентство має право прийняти рішення» замінити словами «Агентство приймає рішення»;
у п. 28 Проєкту слова «Агентство може прийняти рішення» замінити словами «Агентство приймає рішення».
1.2. У п. 48 Проєкту зазначено, що у разі скасування (визнання протиправним або нечинним) у судовому порядку рішення Агентства за результатами акредитації, відповідна акредитаційна справа повторно розглядається Агентством у порядку, встановленому розділами ІІІ – ІV цього Проєкту.
Водночас підставою для звернення до суду може бути не тільки оскарження рішення про відмову акредитувати заявника, а й, зокрема, рішення Агентства про проведення повторної акредитаційної експертизи.
Враховуючи положення ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі скасування індивідуального акта суд може зобов’язати Агентство вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів заявника, за захистом яких він звернувся до суду. З урахуванням викладеного Агентство буде зобов’язане виконати рішення суду, а не розглядати акредитаційну справу повторно.
Рекомендації НАЗК:
виключити із Проєкту п. 48.
1.3. Положення п. 43 Проєкту встановлюють, що вартість акредитації, яку оплачує заявник, включає витрати на організацію Агентством процедури акредитації. Обсяг цих витрат визначається з розрахунку 15% від розміру оплати роботи експертів за одну акредитаційну експертизу.
Запропонований підхід до розрахунку вартості процедури акредитації створює низку корупційних ризиків. Зокрема, оскільки залежно від чисельності експертів та вартості їх послуг оплата заявником процедури акредитації буде змінюватися, гонорари експертів можуть бути «штучно» завищені та/або може бути встановлений максимальний склад експертної комісії для підвищення вартості акредитації, яка сплачується Агентству.
Рекомендації НАЗК:
встановити фіксовану суму за організацію Агентством процедури акредитації.
1.4. Згідно з п. 44 Проєкту у випадку одночасної акредитації кваліфікаційного центру за більше ніж десятьма професійними кваліфікаціями, відповідно до п. 12 цього Проєкту, розмір плати за акредитацію визначається із збільшенням загальної суми на десяту частину встановленого розміру за кожну наступну після десятої кваліфікацію.
Встановлення додаткових витрат на акредитацію більш як за однією професійною кваліфікацією буде значно збільшувати вартість акредитації для тих кваліфікаційних центрів, які плануватимуть акредитуватись за кількома професійними кваліфікаціями. Встановлення таких додаткових витрат для представників бізнесу є необґрунтованим.
Рекомендації НАЗК:
виключити із Проєкту норму щодо встановлення додаткових витрат на акредитацію за більш ніж однією кваліфікацією.
- Створення умов для обов’язкового особистого контакту юридичних та фізичних осіб або їх представників із суб’єктом владних повноважень
З огляду на зміст Проєкту режим проведення акредитаційної експертизи може бути невиїзним чи виїзним.
Виняткові підстави, за яких проводиться невиїзна акредитаційна експертиза, у Проєкті не конкретизовані.
У свою чергу, наведені підстави для проведення виїзної експертизи у п. 16 Проєкту є такими, що створюють умови для обов’язкового особистого контакту заявника чи його представників із представниками Агентства, і відповідно створюють корупційні ризики.
Такі самі умови створюють:
п. 21 Проєкту, відповідно до якого акредитаційна експертиза включає, з-поміж іншого,
за необхідності, опитування, спілкування з оцінювачами та/або уповноваженими заявником відповідальними працівниками; виїзд одного або кількох експертів до заявника з метою ознайомлення з його діяльністю з реалізації процедури оцінювання, якщо Агентством прийнято рішення про проведення виїзної експертизи;
положення п. 28 Проєкту, згідно з яким у разі порушення експертною комісією порядку проведення акредитаційної експертизи повторна акредитаційна експертиза проводиться експертною комісією
у новому експертному складі, в режимі виїзної експертизи у порядку, встановленому цим Проєктом.
Таким чином, зазначені вище положення Проєкту створюють умови для обов’язкового особистого контакту заявника із представниками Агентства, експертами, що, у свою чергу, може призвести до отримання неправомірної вигоди за підготовку звіту про відповідність заявника критеріям акредитації за відповідною професійною кваліфікацією.
Рекомендації НАЗК:
виключити положення, що створюють умови для обов’язкового особистого контакту заявника із представниками Агентства, експертами.
- Неналежне визначення змісту й обсягу прав чи обов’язків фізичних (юридичних) осіб, зокрема нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
3.1. У п. 8 Проєкту визначено критерії, яким має відповідати діяльність заявника. У п. 9 Проєкту зазначено, що невідповідність хоча б одному з критеріїв є
підставою для відмови в проведенні акредитації заявника.
Водночас більшість наведених у п. 8 Проєкту критеріїв є незрозумілими та нечіткими.
Зокрема, заявник має засвідчити, що забезпечено
необхідні умови для організації і проведення процедур оцінювання результатів навчання, у
тому числі умови, передбачені законодавством з охорони праці.
Необхідних умов у Проєкті не визначено. Державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюється центральними органами виконавчої влади, визначеними у ст. 38 Закону України «Про охорону праці». Таким чином, повноваження щодо нагляду за дотриманням умов, передбачених законодавством з охорони праці, не належать до компетенції Агентства.
Ще одним критерієм відповідності діяльності заявника пропонується визначити забезпечення проведення процедур оцінювання та підтвердження «відповідно до вимог законодавства». Вимоги та нормативно-правові акти, яким повинні відповідати зазначені процедури, у Проєкті не встановлені.
Також Проєктом не визначено, за яким принципом буде оцінено критерій, згідно з яким прийняті заявником процедури оцінювання та визнання дають можливість запобігти недоброчесності, необґрунтованим або помилковим рішенням під час їх проведення.
Критерій щодо
забезпечення заявником захисту інформації про контрольно-оцінювальні матеріали, персональні дані здобувачів та осіб, яких заявник планує залучити як оцінювачів,
від несанкціонованого доступу також є нечітким.
Несанкціонований доступ є лише одним із видів комп’ютерних злочинів.
У свою чергу, Законом України «Про інформацію» урегульовано відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації. Умов, за якими Агентство оцінюватиме відповідність заявника цьому критерію, у запропонованій редакції Проєкту також не визначено.
Рекомендації НАЗК:
чітко визначити у Проєкті критерії, яким має відповідати діяльність заявника.
3.2. У п. 11 Проєкту встановлено, що заявник
не перешкоджає проведенню акредитації і
зобов’язаний забезпечити Агентству та експертній комісії
доступ до необхідних документів.
Однак переліку необхідних документів та строків їх надання у Проєкті не визначено. Отже, потребує уточнення перелік обов’язків, які виникають у заявника у зв’язку з проведенням процедури акредитації.
Рекомендації НАЗК:
визначити вичерпний перелік обов’язків заявника під час проведення акредитації.
3.3. У п. 19 Проєкту зазначено, що за обґрунтованою заявою заявника, зокрема у випадку наявності конфлікту інтересів або обставин, що дають підстави для припущення про упередженість експерта, такий експерт може бути відкликаний. Проте обставини, що дають підстави для припущення про упередженість експерта, не конкретизовані.
Однак Проєкт не розкриває змісту поняття «конфлікт інтересів» для цілей застосування цього акта. Вочевидь, цей термін не є тотожним поняттю, визначеному Законом України «Про запобігання корупції», зміст якого розкрито через суперечність між публічно-правовими повноваженнями і приватними інтересами.
Рекомендації НАЗК:
визначити зміст поняття «конфлікт інтересів» для цілей оцінки неупередженості експерта;
у п. 19 Проєкту врегулювати процедуру розгляду повідомлень заявника про упередженість експерта;
слова «такий експерт може бути відкликаний» замінити словами «Агентство приймає рішення про відкликання експерта».
- Необґрунтоване встановлення пільг, переваг або інших привілеїв для юридичних та фізичних осіб
У п. 31 Проєкту зазначено, що у разі, коли в діяльності Заявника з часу попередньої акредитації не було встановлено фактів порушення вимог законів України з питань акредитації та вимог цього Положення в частині заявленої професійної кваліфікації,
наступна акредитація проводиться за спрощеною процедурою: експертна комісія утворюється у мінімально можливому складі, виїзна експертиза не проводиться.
Водночас механізму встановлення фактів порушення заявником вимог законів України з питань акредитації та вимог цього Положення у Проєкті не передбачено.
Рекомендації НАЗК:
конкретизувати ким та у який спосіб буде проводитись встановлення фактів про порушення, конкретизувати вимоги, яким має відповідати заявник.
- Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України
Положення п. 33 Проєкту передбачають процедуру відбору та включення експертів до Реєстру відповідно до порядку відбору експертів з акредитації кваліфікаційних центрів, що розробляє та затверджує Агентство (п. 33 Проєкту).
У п. 35 Проєкту встановлено перелік документів, які особа подає Агентству для включення до Реєстру. Згідно з п. 36 Проєкту експерти, які порушили вимоги, передбачені цим Проєктом, виключаються з Реєстру експертів за рішенням Агентства.
Таким чином, в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» запровадження зазначеного Реєстру експертів має ознаки адміністративної послуги.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 5 зазначеного Закону виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; суб’єкт та його повноваження; перелік та вимоги до документів; платність або безоплатність надання адміністративної послуги; граничний строк; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
Відсутність вичерпних вимог до процедури включення відомостей про експертів до Реєстру, а також підстав для прийняття рішення про виключення відомостей з Реєстру створює ризик корупційних зловживань.
Рекомендації НАЗК:
передбачити у Проєкті ведення Реєстру експертів за заявницьким принципом або визначити вичерпний перелік вимог за стандартом, встановленим Законом України «Про адміністративні послуги», а саме платність або безоплатність включення до Реєстру, граничний строк такого включення, перелік підстав для відмови у включенні та випадки виключення експерта з Реєстру.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій.
В.о. Голови Національного агентства
з питань запобігання корупції Роман СУХОСТАВЕЦЬ
