Картка проєкту
| Суб’єкт права законодавчої ініціативи: Державна служба геології та надр України | Мета проєкту постанови – виконання вимог Закону України від 01 грудня 2022 р. № 2805-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами» | Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме: - перевищення законодавчо встановлених повноважень органу державної влади в частині визначення вимог до проведення оцінки запасів корисних копалин; - відсутність у проєкті постанови: положень, які б визначали зміст поняття «апробація запасів корисних копалин», вимог до її проведення; інформації про те, в яких випадках державної експертизи ресурсів та запасів корисних копалин завершується апробацією, а в яких – затвердженням запасів корисних копалин; чітких та зрозумілих вимог до визначення обсягу товарної продукції гірничого підприємства та ціни одиниці товарної продукції гірничого підприємства; - надання можливості уповноваженому підприємству – Державній комісії України по запасах корисних копалин (далі – ДКЗ) вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів рішень у частині визначення вартості робіт з проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин; - наділення Держгеонадр правом приймати рішення про зняття лота з продажу на етапі проведення електронних торгів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами.Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Перевищення законодавчо встановлених повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування 1. Проєктом постанови передбачаються, зокрема, зміни до Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 р. № 865 (у редакції проєкту постанови) (далі – Положення), яким, з-поміж іншого, визначаються вимоги до проведення оцінки запасів корисних копалин. Поряд з цим згідно з ч.ч. 4, 5 ст. 45 Кодексу України про надра (далі – Кодекс) ресурси та запаси корисних копалин ділянок надр, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ корисних копалин, підлягають державній експертизі та затвердженню Державною комісією України по запасах корисних копалин або іншим уповноваженим підприємством, установою чи організацією, з визначенням раціонального напряму використання корисних копалин, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Однак у Кодексі не передбачено повноважень Уряду щодо визначення порядку проведення оцінки запасів корисних копалин. При цьому зі змісту Положення (з урахуванням запропонованих проєктом постанови змін) не вбачається, що оцінка запасів корисних копалин є складовою державної експертизи ресурсів і запасів корисних копалин. Відповідно до вимог ч. 2 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Положення ч. 2 ст.19 Конституції України зобов’язують органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З огляду на зазначене пропоноване проєктом постанови регулювання не узгоджується із наведеними положеннями Конституції України, Кодексу та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» в частині наділення Кабінету Міністрів України повноваженнями щодо визначення порядку проведення оцінки запасів корисних копалин, що, як наслідок, може призвести до зловживань, колізій та спорів при правозастосуванні відповідних положень на практиці. Рекомендація НАЗК: назва та зміст проєкту постанови потребують перегляду та доопрацювання в частині визначення порядку проведення оцінки запасів корисних копалин з метою уникнення унормування питань, які не належать до предмета правового регулювання відповідного акта Уряду. 2. Згідно із пропонованою редакцією п. 17 Положення зміст, оформлення і порядок подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ конкретних видів корисних копалин визначаються Держгеонадрами. Відповідно до положень ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Міністерство у межах своїх повноважень, на основі й на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр. Згідно з ч. 4 ст. 45 Кодексу ресурси та запаси корисних копалин ділянок надр, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ корисних копалин, підлягають державній експертизі та затвердженню Державною комісією України по запасах корисних копалин або іншим уповноваженим підприємством, установою чи організацією, з визначенням раціонального напряму використання корисних копалин, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Разом з тим у законодавчих актах, що врегульовують сферу надрокористування, відсутні положення, які наділяють Держгеонадра повноваженнями щодо затвердження вказаного нормативно-правового акта. Враховуючи викладене, а також з метою визначення чіткої адміністративної процедури та уникнення необґрунтованого встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня, питання, пов’язані із визначенням процедури державної експертизи ресурсів та запасів корисних копалин ділянок надр, потребують додаткового врегулювання шляхом внесення відповідних змін до Положення. Рекомендація НАЗК: проєкт Положення необхідно доповнити положеннями щодо змісту, оформлення і порядку подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ конкретних видів корисних копалин. ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 1. Згідно з п. 5 Положення (у редакції проєкту постанови) залежно від ступеня підготовленості до промислового освоєння запасів корисних копалин державна експертиза може завершуватися, серед іншого, апробацією запасів корисних копалин попередньо розвіданих родовищ, підготовлених до проведення розвідувальних робіт. Проте в Кодексі, а також проєкті постанови відсутні положення, які б визначали зміст поняття «апробація запасів корисних копалин» та вимог до її проведення, що, своєю чергою, не дає змоги дійти чіткого висновку щодо того, чи можна вважати відповідну діяльність складовою державної експертизи ресурсів та запасів корисних копалин, яка підлягає врегулюванню у проєкті постанови. Крім того, зі змісту запропонованої редакції не вбачається, який із етапів державної експертизи ресурсів та запасів корисних копалин має завершуватися апробацією, а який – затвердженням запасів корисних копалин, що свідчить про незавершеність та непрозорість відповідної адміністративної процедури, та може призвести до різного правозастосування та корупційних зловживань під час реалізації прав та обов’язків юридичними та фізичними особами. Рекомендація НАЗК: виключити зі змісту проєкту положення щодо апробації запасів корисних копалин або визначити вимоги та чітку процедуру (в тому числі етапи) її проведення. 2. Проєктом постанови передбачається внести зміни до Методики визначення початкової ціни продажу на аукціоні спеціального дозволу на право користування надрами, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1374 (далі – Методика), передбачивши, що: для визначення обсягу товарної продукції гірничого підприємства - корисної копалини (мінеральної сировини) родовища або ділянки надр, де запаси (ресурси) корисних копалин затверджені (апробовані) в установленому порядку ДКЗ або обліковані державним балансом запасів корисних копалин (крім підземних вод), використовуються дані, які встановлені на дату розрахунку, за пріоритетністю у такому порядку: за подібними свердловинами, що розташовані в аналогічних геолого-гідрогеологічних і гідродинамічних умовах на відстані до 30 кілометрів (п.п. 4 п. 3 Методики у редакції проєкту постанови); ціна одиниці товарної продукції гірничого підприємства - видобутої корисної копалини (мінеральної сировини) (ЦО) визначається на дату розрахунку і дорівнює: фактичній ціні реалізації природного газу, нафти і конденсату, оприлюдненій на офіційному вебсайті Мінекономіки; ціні, визначеній відповідно до цієї Методики на всі інші корисні копалини шляхом опрацювання вихідної інформації, отриманої від ДПС, та інформації ДКЗ, та ціни, оприлюдненої на офіційному вебсайті Держгеонадр за попередній квартал з вибором більшого зі значень. У період воєнного стану дозволяється застосовувати ціну одиниці товарної продукції гірничого підприємства - видобутої корисної копалини (мінеральної сировини) (Цо) за попередній квартал у разі відсутності публікації на офіційному вебсайті Держгеонадр актуальної ціни одиниці товарної продукції на квартал, у якому здійснюється розрахунок (окремі положення п. 4 Методики у редакції проєкту постанови). Наведені положення проєкту постанови не дають змоги дійти однозначних висновків щодо: механізму визначення обсягу товарної продукції гірничого підприємства у запропонованому проєктом постанови випадку, ураховуючи відсутність у проєкті постанови критеріїв належності свердловин до «подібних свердловин», або можливості ідентифікувати їх розташування «в аналогічних геолого-гідрогеологічних і гідродинамічних умовах»; порядку визначення ціни одиниці товарної продукції гірничого підприємства, оскільки зі змісту запропонованих положень не вбачається процедура отримання/надання відповідної інформації щодо ціни одиниці товарної продукції ДПС, ДКЗ, яким чином готується така інформація, а також чи поширюються запропоновані проєктом постанови особливості застосовування ціни одиниці товарної продукції гірничого підприємства у період дії воєнного стану на природний газ, нафту і конденсат. З огляду на зазначене відсутність у проєкті постанови чітких, зрозумілих вимог та механізму визначення обсягу товарної продукції гірничого підприємства та ціни одиниці товарної продукції гірничого підприємства свідчить про недоліки, пов’язані із регламентацією прав та обов’язків фізичних та юридичних осіб, які реалізуються у правовідносинах з особами, уповноваженими на виконання функцій держави, що, як наслідок, може спричинити виникнення корупційних правопорушень. Рекомендація НАЗК: встановити у проєкті постанови чіткі та зрозумілі вимоги до визначення обсягу товарної продукції гірничого підприємства та ціни одиниці товарної продукції гірничого підприємства. ІІІ. Невиправдане делегування повноважень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування суб’єктам приватного права Проєктом постанови передбачається внести зміни до Положення, зокрема, в частині виключення норм, згідно з якими порядок визначення вартості робіт з проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин встановлюється ДКЗ за погодженням з Мінекономіки. При цьому змінами, які запропоновано внести до п. 2 Методики, передбачається, зокрема, визначити, що обчислення початкової ціни продажу дозволу для дозволів, пов’язаних з видобуванням корисних копалин, є: обсяг запасів (ресурсів) корисних копалин родовища або ділянки надр, які затверджені (апробовані) в установленому порядку ДКЗ або обліковані державним балансом запасів корисних копалин; обсяг запасів (ресурсів) нової кількості корисної копалини, яка зазначена у спеціальному дозволі на користування надрами, після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів та оцінки запасів такої копалини ДКЗ, у тому числі збільшення запасів такої корисної копалини одночасно з розширенням меж ділянки надр на глибину, що підтверджено даними протоколу ДКЗ; обсяг запасів (ресурсів) іншої корисної копалини, не зазначеної у спеціальному дозволі на користування надрами, після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів та оцінки запасів такої нововиявленої корисної копалини ДКЗ. Водночас результати державної експертизи корисних копалин, які проводяться ДКЗ, є підставою для визначення початкової ціни продажу на аукціоні спеціального дозволу на право користування надрами та плати (збору) за надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з огляду на положення ч. 1 ст. 34 Кодексу, якою визначено, що у разі надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (електронних торгів) справляється плата (збір) у розмірі 100 відсотків початкової ціни продажу відповідного спеціального дозволу на користування надрами на аукціоні (електронних торгах). З огляду на зазначене виключення положень щодо порядку визначення вартості робіт з проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин призведе до надання можливості уповноваженому державному підприємству, а саме Державній комісії України по запасах корисних копалин, вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів рішень у частині визначення вартості робіт з проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, що може мати вплив на результати прийняття рішення щодо визначення обсяг запасів (ресурсів) корисної копалини, та відповідно плати за надання (визначення початкової ціни продажу на аукціоні) спеціального дозволу на право користування надрами за результатами проведення відповідної експертизи. Запропонований підхід призведе до встановлення на рівні акта Уряду дискреційних повноважень, реалізація яких матиме прямий вплив на надходження коштів до державного бюджету, та може створити умови для вчинення корупційних правопорушень. Аналогічні зауваження стосуються також запропонованої проєктом постанови редакції п. 3 Методики, оскільки є невизначеними критерії проведення експертної оцінки ресурсів, порядок та спосіб її проведення. Рекомендація НАЗК: визначити у проєкті постанови чіткі критерії (спосіб, алгоритм) розрахунку вартості робіт з проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, а також виключити із проєкту постанови положення, які наділяють Держгеонадра та підприємства, що належать до сфери його управління, дискреційними повноваженнями в частині встановлення експертної оцінки ресурсів. ІV. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення Проєктом постанови передбачається внести зміни до п. 35 Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 р. № 993 (далі – Порядок), визначивши, зокрема, що підставою для зняття лота з продажу Держгеонадрами є невідповідність виду користування надрами, зазначеного в інформації про лот, видам користування надрами, передбаченим ст. 14 Кодексу. При цьому відповідно до положень п. 11. Порядку оголошення про проведення аукціону повинно містити, зокрема, інформацію про лот, зокрема вид користування надрами та строк, на який надається дозвіл. Інформація, що міститься в оголошенні про проведення аукціону (крім реєстраційного номера лота), формується Держгеонадрами. Таким чином, віднесення до підстав для зняття лота з продажу невідповідності виду користування надрами, зазначеного в інформації про лот, видам користування надрами, передбачених ст. 14 Кодексу, є необґрунтованим та нелогічним, ураховуючи те, що саме Держгеонадра формує інформацію, що міститься в оголошенні про проведення аукціону (крім реєстраційного номера лота). Разом з тим врегулювання зазначених питань запропонованим у проєкті постанови способом може призвести до необґрунтованого зняття лота з продажу та створити можливості для корупційних зловживань при реалізації відповідної адміністративної процедури. Рекомендація НАЗК: запропонована проєктом постанови редакція п. 35 Порядку потребує доопрацювання в частині виключення положень, згідно з якими підставою для зняття лота з продажу Держгеонадрами є невідповідність виду користування надрами, зазначеного в інформації про лот, видам користування надрами, передбаченим ст. 14 Кодексу.Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
