Картка проєкту
| Проєкт Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв’язку України», реєстраційний № 4066 від 07.09.2020 | Ініціатор(и) законопроєкту: Федієнко О.П., Соха Р.В., Крячко М.В. та інші | Мета проєкту Закону – створення передумов сталості державного регулюючого впливу на діяльність суб’єктів природних монополій у сфері електронних комунікацій та поштового зв’язку через рішення Регулятора комунікаційних послуг |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв’язку України» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало низку корупціогенних факторів у положеннях проєкту Закону, зокрема щодо: 1) виведення з-під дії Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» актів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв’язку України (далі – Регулятор комунікаційних послуг, РКП), що створює необґрунтовану дискрецію у реалізації державної регуляторної політики; 2) запровадження механізму здійснення державного нагляду (контролю) у порядку, встановленому актами РКП, що суперечить вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; 3) розширення дискреційних повноважень РКП в частині регулювання цін (тарифів) на послуги, формування тарифної політики у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв’язку, а також контрольних функцій у сфері надання послуг поштового зв’язку; 4) встановлення необґрунтованих преференцій Державному підприємству «Український державний центр радіочастот».Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № | Корупціогенні фактори |
| 1 | Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог |
| 2 | Необґрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою актів нижчого рівня |
| 3 | Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення |
| 4 | Необґрунтоване встановлення пільг, переваг або інших привілеїв для юридичних та фізичних осіб |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог У ст. 5 проєкту Закону передбачено, що нормативно-правові акти Регулятора комунікаційних послуг (крім нормативно-правових актів, які містять інформацію з обмеженим доступом), які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються та приймаються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Водночас п.п. 7 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону пропонується внести зміни до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та встановити, що дія вказаного Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов’язаної з прийняттям актів РКП. По-перше, вказані положення проєкту Закону порушують вимоги законопроєктувальної техніки, оскільки суперечать один одному. Крім того, виведення з-під дії Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» актів РКП нівелює державну політику, спрямовану на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Враховуючи викладене, виведення актів РКП з-під дії Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» сприятиме виникненню низки корупційних ризиків, оскільки запропонована модель регулювання нівелює правові стандарти до захисту прав та законних інтересів суб’єктів господарювання у відносинах з регуляторними органами або іншими органами державної влади, що встановлені спеціальним законом. Рекомендації НАЗК: виключити з проєкту Закону п.п. 7 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення». 2. Необґрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою актів нижчого рівня Згідно з ч. 4 ст. 19 Господарського кодексу України органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами. Натомість в абз. 3 п.п. 18 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону пропонується встановити, що державний нагляд за ринком послуг поштового зв’язку здійснюється в порядку, встановленому РКП, шляхом проведення планових і позапланових перевірок, здійснення інших заходів відповідно до законодавства, спрямованих на запобігання, виявлення та усунення порушень законодавства про поштовий зв’язок. Такий підхід порушує правові та організаційні засади, встановлені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким, зокрема, встановлено порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). Крім того, проєктом Закону не врахований один з основних принципів, визначений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності. Так, у п.п. 16 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону зазначається, що РКП, серед іншого, розробляє критерії, за якими оцінюється ступені ризику від провадження господарської діяльності у сфері надання послуг надання послуг поштового зв’язку. Водночас абз. 4 п.п. 18 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону пропонується встановити, що планові перевірки проводяться не частіше ніж один раз на три роки відповідно до планів, що затверджуються РКП. Вказані положення не узгоджуються між собою, оскільки згідно зі ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб’єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний. Залежно від ступенів ризику планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) не частіше одного разу на два роки, на три роки та п’ять років відповідно. Отже, встановлення у проєкті Закону періодичності проведення планових заходів державного нагляду (контролю) зводить нанівець запроваджений в Україні механізм здійснення контрольних заходів, що, зрештою, призведе до порушень прав суб’єктів господарювання, виникнення корупційних схем під час складення планів перевірки, а також встановлення періодичності таких перевірок щодо окремих суб’єктів на власний розсуд відповідальних осіб. Рекомендації НАЗК: із змісту проєкту Закону виключити абз. 4 п.п. 18 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» та навести в абз. 3 п.п. 18 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону посилання на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки вказаний Закон не вимагає від контролюючих органів розроблення окремих порядків контролю. 3. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення Проєктом Закону пропонується значно розширити повноваження РКП в частині: 1) регулювання цін (тарифів) на послуги, формування тарифної політики у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв’язку (п. 3 ч. 2 ст. 4). Тобто проєктом Закону фактично запроваджується неринкові механізми формування тарифів на електронні комунікаційні послуги, зокрема послуги доступу до Інтернету, а також послуги поштового зв’язку, що не відповідає сучасним підходам у формуванні конкуренції та ринкових механізмів; 2) проведення в межах компетенції спільних з підрозділами поліції заходів з метою встановлення та притягнення до відповідальності власників незаконно діючого радіообладнання/випромінювальних пристроїв, що створюють радіозавади, у порядку взаємодії, який затверджується спільними нормативно-правовими актами (п. 16 ч. 4 ст. 4). Водночас відповідні зміни до Закону України «Про Національну поліцію» проєктом Закону не передбачені. Також проєктом Закону пропонується внести зміни до ст. 8 Закону України «Про поштовий зв’язок» та встановити, що до компетенції РКП належать: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері надання послуг поштового зв’язку, у тому числі за додержанням операторами поштового зв’язку установлених показників якості послуг поштового зв’язку; видача операторам поштового зв’язку обов’язкових для виконання розпоряджень та приписів про усунення порушень законодавства про поштовий зв’язок; застосування адміністративних стягнень до операторів поштового зв’язку; встановлення порядку отримання та отримання від операторів поштового зв’язку звітності, інформації, у тому числі такої, що містить фінансово-економічні показники, документів та матеріалів, необхідних для виконання повноважень тощо. Такі надзвичайно широкі повноваження РКП не передбачені Директивою Європейського Парламенту та Ради 97/67/ЄС від 15.12.1997 «Про спільні правила розвитку внутрішнього ринку поштових послуг Співтовариства та покращення якості обслуговування про спільні правила розвитку внутрішнього ринку поштових послуг» (далі – Директиви 97/67/ЄС), якою встановлено, що нагляд має здійснюватися лише за універсальними послугами, що надаються призначеним поштовим оператором. Наразі таким оператором в Україні є АТ «Укрпошта». Необґрунтоване наділення регулятора широкими дискреційними повноваженнями щодо здійснення контрольних заходів за відсутності законодавчо регламентованих процедур створить ризики зловживання владою або службовим становищем відповідальними особами та, як наслідок, вчинення ними корупційних правопорушень. Рекомендації НАЗК: 1) обмежити дискреційні повноваження РКП, деталізувати порядок здійснення контрольних заходів на законодавчому рівні; 2) привести положення проєкту Закону в частині визначення повноважень РКП у відповідність до Директиви 97/67/ЄС. 4. Інші зауваження 1) Частиною 6 ст. 17 проєкту Закону пропонується врегулювати діяльність Державного підприємства «Український державний центр радіочастот» у сфері користування радіочастотним спектром та встановити, що Державне підприємство звільняється від сплати до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) за результатами своєї фінансово-господарської діяльності та зобов’язане не менш як 50 відсотків чистого прибутку від своєї діяльності спрямовувати на провадження ініціативної наукової і науково-технічної діяльності, фінансування інновацій та розширення власної матеріально-технічної бази, необхідної для виконання завдань, передбачених ч. 1 цієї статті, та адміністрування послуги перенесення номера. У ст. 6 Господарського кодексу України закріплено загальні принципи господарювання, одним з яких є забезпечення економічної багатоманітності та рівного захисту державою усіх суб’єктів господарювання. У ч. 2 ст. 25 Господарського кодексу України встановлено, що органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб’єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб’єктів господарювання, чи іншим способом порушують правила конкуренції. Рекомендації НАЗК: виключити з проєкту Закону ч. 6 ст. 17. Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій та врахування інших зауважень. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
