Картка проєкту
| Розробник проєкту Закону:
Міністерство економіки України |
Мета проєкту Закону – перегляд інструментів державного регулювання господарської діяльності, зокрема ліцензій, документів дозвільного характеру та інших результатів надання публічних послуг, задля створення середовища для прискореного розвитку діяльності суб’єктів господарювання та економічного зростання |
Проєкт Закону надіслано відповідно до
§ 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами розгляду проєкту Закону встановлено, що процедура його погодження відбувається із порушенням вимог § 37
2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 18.07.2007 № 950 (далі – Регламент), оскільки цей проєкт надійшов до Національного агентства з питань запобігання корупції у загальному порядку, а не після погодження з усіма заінтересованими органами.
Як наслідок, остаточна редакція проєкту Закону може бути доопрацьована з урахуванням отриманих зауважень та відрізнятися від надісланої до Національного агентства.
Поряд з цим за результатами проведення антикорупційної експертизи отриманого проєкту Закону Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:
- встановлення правових засад для перегляду інструментів у спосіб, який суперечить конституційним засадам організації і здійснення державної влади в Україні;
- непрозорість процедури формування пропозиції центральними органами виконавчої влади, що формують політику у відповідних сферах господарської діяльності, щодо доцільності застосування інструментів державного регулювання;
- юридична невизначеність засад роботи Комісії з питань прискореного перегляду інструментів державного регулювання господарської діяльності;
- встановлення спрощеної процедури прийняття регуляторних актів, що може призвести до порушення принципів збалансованості інтересів держави та бізнесу, а також формування корупційних ризиків у відповідних сферах господарювання.
Опис виявлених корупціогенних факторів
- Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України
Проєктом Закону пропонується ініціювати перегляд інструментів державного регулювання господарської діяльності, якими у значенні цього Закону слід вважати ліцензії, документи дозвільного характеру та інші результати надання публічних послуг органів державної влади, органів місцевого самоврядування, уповноважених підприємств, установ та організацій,
без отримання яких суб’єкти господарювання не мають права провадити господарської діяльності.
Так, положеннями ст. 1 проєкту Закону пропонується заборонити застосування будь-яких інструментів державного регулювання господарської діяльності,
крім визначених Кабінетом Міністрів України на виконання цього Закону, з 01 січня 2023 року.
Аналогічні за змістом положення містяться у редакції ст. 2 проєкту Закону, відповідно до яких, зокрема:
- центральні органи виконавчої влади, що формують державну політику у відповідних сферах, серед іншого, подають по спрощеній процедурі, визначеній Регламентом, на розгляд Кабінету Міністрів України проєкти актів щодо спрощення державного регулювання у відповідних сферах господарської діяльності або його скасування у місячний строк з дня затвердження Кабінетом Міністрів України виключного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності, що застосовуються з 1 січня 2023 року;
- центральний орган виконавчої влади, що здійснює формування та реалізацію державної політики у сфері розвитку підприємництва, серед іншого, подає по спрощеній процедурі, визначеній Регламентом, на розгляд Кабінету Міністрів України виключний перелік інструментів державного регулювання, затверджений рішенням Комісії з питань прискореного перегляду інструментів державного регулювання господарської діяльності.
Однак затвердження нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України вичерпного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності, тобто переліку документів дозвільного характеру, ліцензій та інших результатів надання публічних послуг,
суперечить конституційним засадам організації і здійснення державної влади в Україні – діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України).
Тобто посадові особи державних органів, органів місцевого самоврядування повинні вчиняти дії, що пов’язані із виданням документів дозвільного характеру, ліцензій, наданням адміністративних послуг, які чітко регламентовані законами, а не актами Кабінету Міністрів України.
До того ж згідно з нормами чинних спеціальних законодавчих актів, якими врегульовуються питання надання права суб’єктам господарювання провадити господарську діяльність, а саме: ч. 1 ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»; ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»; ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги»,
перелік документів дозвільного характеру, ліцензій, адміністративних послуг визначається виключно законами.
Таким чином, регулювання, пропоноване проєктом Закону, не узгоджується з нормами Конституції України, а також не відповідає чинним законодавчим актам та може призвести до збільшення інституційного впливу кожного державного органу як уповноваженого регулятора в певній сфері, адже дозволяє надає можливість встановлювати та/або переглядати вимоги щодо умов ведення господарської діяльності за відсутності прозорості при прийнятті відповідних рішень у прискореному порядку.
Рекомендації НАЗК:
положення ст.ст. 1 та 2 проєкту Закону щодо затвердження Кабінетом Міністрів України виключного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності привести у відповідність до вимог чинного законодавства.
- Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2.1. Відповідно до ст. 2 проєкту Закону з метою забезпечення прискореного перегляду інструментів державного регулювання господарської діяльності
центральні органи виконавчої влади, що формують державну політику у відповідних сферах, зокрема,
проводять інвентаризацію та аналіз застосування інструментів державного регулювання господарської діяльності
до 30 вересня 2022 року, а також
подають пропозиції щодо необхідності застосування інструментів державного регулювання господарської діяльності до Комісії з питань прискореного перегляду інструментів державного регулювання господарської діяльності (далі – Комісія).
Сформовані в досить стислі терміни пропозиції від центральних органів виконавчої влади, що формують державну політику у відповідних сферах, стануть підставою для прийняття Комісією рішення про формування вичерпного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності.
При цьому проєкт Закону не врегульовує питання порядку проведення
інвентаризації та не визначає критеріїв для проведення аналізу застосування інструментів державного регулювання господарської діяльності відповідними центральними органами виконавчої влади, зокрема на предмет доцільності їхнього скасування або залишення як пропозиції для Комісії.
Зазначене встановлює непрозорі принципи роботи відповідних центральних органів виконавчої влади, а також сприяє встановленню можливостей для лобіювання інтересів заінтересованих осіб при визначенні умов ведення господарської діяльності у окремих сферах та прийнятті рішення про доцільність застосування окремих інструментів державного регулювання.
Рекомендації НАЗК:
визначити
порядок проведення інвентаризації та встановити критерії для проведення аналізу застосування інструментів державного регулювання господарської діяльності центральними органами виконавчої влади, що формують державну політику у відповідних сферах.
2.2. Положеннями п. 4 ст. 3 проєкту Закону передбачається встановити, що
Комісія розглядає пропозиції центральних органів виконавчої влади, які формують політику у відповідних сферах господарської діяльності,
щодо доцільності застосування інструментів державного регулювання у відповідних сферах господарської діяльності.
Результатом розгляду пропозицій є рішення Комісії про затвердження вичерпного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності у відповідній сфері.
Склад Комісії обмежений проєктом Закону по одному представнику від Офісу Президента України, Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції, Міністерства економіки, Міністерства юстиції, Міністерства фінансів, Міністерства цифрової трансформації, Державної регуляторної служби.
При цьому види господарської діяльності, для здійснення яких необхідні документи дозвільного характеру, ліцензії та інші результати надання публічних послуг, є набагато ширшими, ніж компетенція представників пропонованого складу Комісії.
Для прикладу, згідно з нормами п. 1 ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензуванню підлягають вичерпний перелік видів господарської діяльності, серед яких:
- банківська діяльність, діяльність з надання фінансових послуг та діяльність з надання банкам послуг з інкасації;
- діяльність у галузі телебачення і радіомовлення, яка ліцензується відповідно до Закону України «Про телебачення і радіомовлення»;
- будівництво об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, за переліком видів робіт, що визначається Кабінетом Міністрів України, – з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»;
- виробництво лікарських засобів, оптова та роздрібна торгівля лікарськими засобами, імпорт лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів) – з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про лікарські засоби».
Зазначене викликає занепокоєння щодо гарантій компетенції членів складу Комісії при розгляді отриманих пропозицій та визначенні включення або
невключення їх до вичерпного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності, що в цілому ставить під сумнів ефективність застосування запропонованої проєктом Закону моделі перегляду чинних регулювань.
Крім того, проєкт Закону не врегульовує питання предмета розгляду Комісією пропозицій та не встановлює критеріїв, за яких можна однозначно стверджувати про доцільність внесення відповідного інструменту державного регулювання господарської діяльності до вичерпного переліку таких інструментів.
Відсутність гарантій компетентності та прозорості в роботі Комісії може призвести до неефективного вжиття заходів та прийняття рішень про перегляд інструментів державного регулювання господарської діяльності, а також надає змогу Комісії приймати рішення на власний розсуд.
Рекомендації НАЗК:
передбачити необхідність залучення представника від центральних органів виконавчої влади, що формують політику у відповідних сферах господарської діяльності, під час розгляду Комісією пропозицій, які надані цим органом;
визначити процедуру розгляду Комісією пропозицій центральних органів виконавчої влади, що формують політику у відповідних сферах господарської діяльності;
встановити критерії та або підстави при формуванні Комісією вичерпного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності у відповідній сфері та прийняття рішення про його затвердження.
- Інші зауваження
3.1. Положеннями п. 4 ст. 4 проєкту Закону пропонується встановити, що «З 01.01.2023 запровадження нового інструменту державного регулювання господарської діяльності у відповідній сфері здійснюється центральним органом виконавчої влади, що формує державну політику у такій сфері, шляхом
включення нового інструменту до виключного переліку інструментів державного регулювання господарської діяльності
з одночасним скасуванням не менше, ніж
2 інших інструментів державного регулювання господарської діяльності у такій сфері у Порядку, передбаченому статтею 2 цього Закону».
Зазначена ініціатива не дає змоги однозначно встановити принципи її практичного застосування, адже визначення нових інструментів та скасування діючих заходів державного регулювання потребує ґрунтовного аналізу на предмет доцільності вжиття тих чи інших механізмів державного регулювання.
До того ж виключно кількісний підхід до питання встановлення або скорочення інструментів державного регулювання може створити реальні і об’єктивні ризики від провадження окремих видів господарської діяльності в частині забезпечення безпеки та захисту економічних і соціальних інтересів держави, суспільства, прав та законних інтересів, життя і здоров’я людини, екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища, а також може створювати умови для просування інтересів окремих сфер бізнесу.
Рекомендації НАЗК:
виключити зміни до п. 4 ст. 4 проєкту Закону.
3.2. Положеннями п. 5 ст. 4 проєкту Закону пропонуються зміни до ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», встановивши випадки непоширення окремих вимог цього Закону
на регуляторні акти, які потребують прийняття згідно з рішенням Комісії.
Як наслідок, відповідні регуляторні акти можуть бути прийняті або схвалені уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, навіть якщо:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проєкт регуляторного акта не був оприлюднений;
- проєкт регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;
- щодо проєкту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Зазначене містить ризик звуження конституційного права громадян знати свої права і обов’язки (ст. 57 Конституції України), оскільки виведення окремих нормативно-правових актів, які мають регуляторний вплив на господарську діяльність, з-під дії Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» унеможливлює забезпечення відкритої процедури прийняття відповідних рішень органами державної влади.
До того ж такими регуляторними актами, які потребують прийняття згідно з рішенням Комісії, можуть бути внесення змін до чинного законодавства з метою встановлення або скасування окремих дозвільних документів, внесення змін до ліцензійних умов тощо.
Відповідно, така законодавча пропозиція може призвести до прийняття регуляторних актів з порушенням принципів державної регуляторної політики та встановлення на рівні таких актів непрозорого регулювання бізнесу поряд з посиленням адміністративного впливу уповноважених органів при видачі документів дозвільного характеру, ліцензій та інших результатів надання публічних послуг, наслідком чого стане збільшення корупційних ризиків.
Рекомендації НАЗК:
виключити зміни до п. 5 ст. 4 проєкту Закону.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
