| Проєкт Закону України «Про управління відходами», реєстр. № 2207-1-д від 04.06.2020 |
Ініціатор(и) законопроєкту: Бондаренко О., Маріковський О., Криворучкіна О. та інші |
Мета проєкту Закону – визначення правових, організаційних, економічних засад діяльності щодо запобігання утворенню, зменшення обсягів утворення відходів, зниження негативних наслідків від управління відходами, сприяння підготовці їх до повторного використання, рециклінгу і відновленню |
Резюме антикорупційної експертизи
Модель правового регулювання, передбачена проєктом Закону України «Про управління відходами» (далі – проєкт Закону), містить корупціогенні фактори.
Для усунення корупційних ризиків мають бути переглянуті положення щодо:
- встановлення подвійної дозвільної системи для провадження одного виду діяльності у сфері управління небезпечними відходами, а саме дозволу на здійснення операцій з управління відходами та ліцензії на здійснення комплексу операцій з управління небезпечними відходами;
- запровадження складної й зарегульованої процедури отримання ліцензії на здійснення господарської діяльності у сфері управління відходами, згідно з якою заяву про отримання ліцензії здобувач може подати лише за результатами попередньої перевірки та отримання від органу ліцензування підтвердження матеріально-технічної бази встановленим вимогам;
- суперечності із положеннями Закону України «Про металобрухт», що визначає спеціальний порядок регулювання здійснення операцій з металобрухтом;
- суперечність із положеннями Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», оскільки проєкт Закону не передбачає включення діяльності зі здійснення комплексу операцій з управління небезпечними відходами до переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню.
Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № |
Корупціогенні фактори |
| 1 |
Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи посадової особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням |
| 2 |
Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи посадової особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням
У ч. 3 ст. 27 проєкту Закону пропонується встановити, що суб’єкт господарювання у сфері управління відходами для провадження господарської діяльності з управління небезпечними відходами зобов’язаний мати
дозвіл на здійснення операцій з управління відходами та
ліцензію на здійснення комплексу операцій з управління небезпечними відходами.
Оскільки норми цієї статті стосуються виключно видів господарської діяльності з небезпечними відходами, які, в свою чергу, підлягають ліцензуванню, проєктом Закону фактично запроваджується подвійне регулювання діяльності з управління небезпечними відходами, що створює додаткові перешкоди для суб’єктів господарювання, значно розширює дискреційні повноваження дозвільного органу в частині запровадження додаткових механізмів регулювання та є корупціогенним фактором.
Крім того, ст. 45 проєкту Закону не містить визначення поняття «комплекс операцій з управління небезпечними відходами», що створює правову невизначеність у частині того, яка саме діяльність підлягає ліцензуванню.
Проєктом Закону не визначено підстав для залишення заяви про отримання ліцензії без розгляду, відмови у видачі ліцензії, зупинення, відновлення дії ліцензії повністю або частково, анулювання ліцензії повністю або частково, строків прийняття та набрання чинності рішеннями органів ліцензування, які відповідно до ст. 3 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» повинні бути визначені виключно законом.
Рекомендації НАЗК:
- У ст. 27 проєкту Закону слова «дозвіл на здійснення операцій з управління відходами» у відповідних відмінках виключити.
- Визначити у проєкті Закону підстави для залишення заяви про отримання ліцензії без розгляду, відмови у видачі ліцензії, зупинення, відновлення дії ліцензії повністю або частково, анулювання ліцензії повністю або частково, строки прийняття та набрання чинності рішеннями органів ліцензування.
2. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог
1) У пп. 5 п. 8 розділу XІ «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону пропонується внести зміни до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та виключити з ч. 1 ст. 7 цього Закону (перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню) пп. 31 та 32 – перероблення побутових відходів та захоронення побутових відходів відповідно.
Однак проєктом Закону не передбачено внесення змін до ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» в частині визначення виду діяльності, що підлягатиме ліцензуванню відповідно до Закону України «Про управління відходами», а саме здійснення комплексу операцій з управління небезпечними відходами.
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» види господарської діяльності, не зазначені у ст. 7 цього Закону, ліцензуванню не підлягають.
Рекомендації НАЗК:
внести зміни до ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», доповнивши новим пунктом такого змісту: «здійснення комплексу операцій з управління небезпечними відходами».
2) У ч. 3 ст. 45 проєкту Закону пропонується передбачити, що відповідність матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання встановленим вимогам
підлягає обов’язковій перевірці до видачі ліцензії. Перевірка проводиться органом ліцензування за місцем провадження діяльності у
порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері управління відходами.
Здобувач ліцензії після отримання підтвердження матеріально-технічної бази встановленим вимогам за результатами перевірки подає органу ліцензування заяву про отримання ліцензії.
Запровадження розробником передліцензійної перевірки матеріально-технічної бази здобувача ліцензії не узгоджується із процедурою отримання ліцензії, встановленою у ст.ст. 10 – 13 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», оскільки вказаним Законом така перевірка не передбачена.
Крім того, в ч.ч. 6 – 8 ст. 45 проєкту Закону пропонується встановити вимоги до матеріально-технічної бази здобувача ліцензії, які, в свою чергу, відповідно до п. 4 ч. 9 ст. 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», є предметом ліцензійних умов відповідного виду господарської діяльності та мають затверджуватись Кабінетом Міністрів України.
Рекомендації НАЗК:
- Виключити з проєкту Закону вимоги до матеріально-технічної бази здобувача ліцензії як такі, що відповідно до ст. 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» є предметом ліцензійних умов.
- Виключити зі ст. 45 проєкту Закону положення, якими передбачено проведення передліцензійної перевірки.
3) Проєктом Закону пропонується розширити підстави для анулювання дозволу на здійснення операцій з управління відходами.
Так, відповідно до ст. 43 проєкту Закону однією з підстав для прийняття рішення про анулювання дозволу на здійснення операцій з управління відходами, крім випадків, передбачених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», є, зокрема, провадження суб’єктом господарювання видів господарської діяльності, на які отримано дозвіл, із порушенням вимог законодавства,
щодо яких надавався припис про їх усунення.
Згідно з ч. 8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис – це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.
Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання.
У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб’єкта господарювання, його посадових осіб
не застосовуються (ч. 11 ст. 7).
І лише невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом (ч. 1 ст. 12).
Відповідно до ч. 7 ст. 4
1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності, зокрема, з такої підстави, як здійснення суб’єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких
дозвільний орган видавав припис про їх усунення
із наданням достатнього часу для їх усунення.
Отже, підставою для прийняття рішення про анулювання дозволу на здійснення операцій з управління відходами має бути
наявність інформації про невиконання припису у встановлений строк.
Рекомендації НАЗК:
у ст. 45 проєкту Закону абз. 4 ч. 6 виключити та передбачити, що рішення про анулювання дозволу на здійснення операцій з управління відходами приймається у разі невиконання суб’єктом господарювання припису про усунення порушень вимог законодавства у встановлений строк, що відповідатиме нормам ст. 4
1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
4) У ч. 1 ст. 1 проєкту Закону зазначено, що побутові відходи – це змішані та/або роздільно зібрані відходи від домогосподарств, включаючи відходи паперу, картону, скла, пластику, деревини, текстилю, упаковки, біовідходи,
металобрухт, відходи електричного та електронного обладнання, відходи батарей та акумуляторів, медичні та небезпечні відходи у складі побутових, великогабаритні та ремонтні відходи, а також змішані та/або роздільно зібрані відходи з інших джерел у разі, коли ці відходи подібні за своїм складом до відходів домогосподарств.
Водночас відносини, що виникають у процесі здійснення операцій з металобрухтом, врегульовано спеціальним актом – Законом України «Про металобрухт». Так, ст. 2 Закону України «Про металобрухт» визначає, що Закон України «Про відходи» не поширюється на відносини, що виникають у процесі здійснення операцій з металобрухтом.
Таким чином, у випадку прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції, між його положеннями та спеціальним законом, що регулює порядок здійснення операцій з металобрухтом, виникне колізія.
Рекомендації НАЗК:
усунути суперечності між положеннями проєкту Закону та нормами Закону України «Про металобрухт», виключивши металобрухт із переліку побутових відходів.
3. Інші зауваження до проєкту Закону
У ст. 43 проєкту Закону передбачається, що видача (відмова у видачі,
внесення змін, анулювання) дозволу на здійснення операцій з управління відходами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Відповідно до ст. 1 зазначеного Закону дозвільна система у сфері господарської діяльності – це сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з
видачею документів дозвільного характеру,
переоформленням,
анулюванням документів дозвільного характеру.
Разом з тим Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» не передбачена процедура
внесення змін до дозволу.
Рекомендації НАЗК :
усунути суперечність між положенням проєкту Закону та вимогами ст. 4
1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» шляхом виключення положень щодо внесення змін до дозволу.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій та врахування інших зауважень.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
