Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо плати за використання автомобільних доріг загального користування"

Картка проєкту

Ініціатор проєкту акта: Кабінет Міністрів України

Мета проєкту акта – впровадження плати за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами повною масою 12 т і більше

Проєкт Закону (№ 6087 від 23.09.2021) опрацьовується в комітетах

 

Резюме антикорупційної експертизи

Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що унеможливлюють прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції, зокрема:

• можливість наділення суб’єкта господарювання недержавної форми власності правом справляти плату за використання автомобільних доріг загального користування;
• невизначеність на рівні Закону ключових аспектів, що пов’язані з отриманням користувачами транспортних засобів пристроїв для визначення напрямку та відстані маршруту руху транспортного засобу, а також механізму їх сертифікації.

  Опис виявлених корупціогенних факторів

1. Невиправдане делегування повноважень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування суб’єктам приватного права

Положення ч. 13 ст. 33¹ Закону України «Про автомобільні дороги» (далі – Закон) у редакції проєкту Закону передбачають, що впровадження, утримання та розвиток системи справляння плати за використання автомобільних доріг за рахунок коштів державного дорожнього фонду здійснюються Укравтодором або визначеним ним підприємством, установою, організацією. При цьому форма власності суб’єкта, який може бути призначений Укравтодором для реалізації цього напряму діяльності, у проєкті Закону не визначена, тому такою особою може бути суб’єкт господарювання недержавної форми власності. Також в цілому незрозумілою є доцільність залучення суб’єкта господарювання недержавної форми власності до справляння плати за використання доріг за рахунок коштів державного дорожнього фонду. Крім того, на противагу суб’єктам недержавної форми власності, на діяльність органів державної влади та суб’єктів, які перебувають у сфері їх управління, поширюється низка вимог та обмежень – превентивних антикорупційних механізмів, покликаних запобігти вчиненню корупційних правопорушень. З урахуванням викладеного, залучення суб’єкта господарювання недержавної форми власності до розпорядження коштами державного дорожнього фонду унеможливлює реалізацію передбачених законодавством заходів із запобігання та протидії корупції та знижує правові стандарти прозорого розпорядження бюджетними коштами в цілому. Враховуючи викладене, в умовах фінансування за рахунок коштів державного дорожнього фонду, а також встановлення права власності держави на запроваджену в результаті систему – залучення приватного суб’єкта господарювання до реалізації проєкту є необґрунтованим. Водночас слід зауважити, що у разі потреби в залученні третіх осіб для виконання окремих робіт та надання послуг у межах утримання та розвитку системи справляння плати за використання автомобільних доріг, Укравтодор або визначене ним державне підприємство, установа, організація не позбавлене права реалізовувати це на загальних правових засадах здійснення закупівель товарів за рахунок коштів бюджету – у порядку, визначеному Законом України «Про публічні закупівлі». Рекомендації НАЗК: передбачити, що у разі відбору Укравтодором підприємства для впровадження, утримання та розвитку системи справляння плати за використання автомобільних доріг за рахунок коштів державного дорожнього фонду (державного бюджету), таке підприємство може бути засноване виключно на державній формі власності.  

2. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм

Проєкт Закону встановлює, що впровадження системи справляння плати за використання автомобільних доріг за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством, здійснюється суб’єктом господарювання недержавної форми власності, відібраним Укравтодором на конкурсних засадах у порядку, затвердженому Міністерством інфраструктури України. У такому разі плата за використання автомобільних доріг справляється таким суб’єктом господарювання і зараховується ним до державного дорожнього фонду (ч. 14 ст. 33¹ Закону у редакції проєкту Закону). Запропонована розробником модель фінансування системи справляння плати за використання доріг містить ознаки, властиві механізму залучення приватного партнера відповідно до Закону України «Про державно-приватне партнерство». Цим законом встановлюються правові стандарти неупередженого співробітництва держави та третіх осіб для реалізації визначених проєктів, а також конкурентного відбору приватного партнера. Згідно зі ст. 4 Закону України «Про державно-приватне партнерство» державно-приватне партнерство застосовується, серед іншого, у сфері експлуатації автострад та доріг. Об’єктами державно-приватного партнерства є існуючі, зокрема відтворювані (шляхом реконструкції, реставрації, капітального ремонту та технічного переоснащення) об’єкти, що перебувають у державній або комунальній власності (ч. 2 ст. 7 Закону України «Про державно-приватне партнерство»). Отже, з метою залучення недержавних коштів для фінансування впровадження системи справляння плати за використання автомобільних доріг та визначення суб’єкта господарювання недержавної форми власності, який здійснюватиме впровадження цієї системи, можуть бути використані існуючі механізми, визначені Законом України «Про державно-приватне партнерство». Рекомендації НАЗК: встановити у проєкті Закону, що відбір суб’єкта господарювання недержавної форми власності для впровадження системи справляння плати за використання автомобільних доріг не за рахунок коштів державного бюджету здійснюється відповідно до вимог Закону України «Про державно-приватне партнерство».  

3. Необґрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня

3.1. Відповідно до ч. 9 ст. 33¹ Закону у редакції проєкту Закону власником системи справляння плати за використання автомобільних доріг є держава (крім пристроїв, які встановлюються на транспортних засобах та забезпечують передачу інформації щодо використання доріг). Решта положень проєкту Закону не містить норм, які безпосередньо визначають суб’єкта права власності на пристрої. При цьому ч. 10 ст. 33¹ цього Закону у редакції проєкту передбачає, що Кабінетом Міністрів України має бути врегульований порядок отримання пристроїв користувачами транспортних засобів. Враховуючи викладене, в цілому зі змісту запропонованої редакції проєкту Закону не можна дійти висновку про те, кому безпосередньо належатимуть відповідні пристрої. Регулювання, запропоноване у законопроєкті, за таких умов передбачає декілька альтернативних шляхів його реалізації – пристрої належатимуть власникам (користувачам) транспортних засобів, які будуть зобов’язані їх придбавати для дотримання вимог Закону у разі його прийняття, або ж пристрої належатимуть на праві власності третій особі (зокрема, і суб’єкту господарювання недержавної форми власності) та видаватимуться власникам (користувачам) транспортних засобів за рахунок бюджетних коштів, які можуть бути закладені в частину збору. Таким чином, визначення права власності на пристрої є ключовим для розуміння подальшого механізму функціонування системи справляння плати за використання автомобільних доріг – порядку отримання пристроїв та процедури встановлення плати. Натомість проєкт Закону у запропонованій розробником редакції не врегульовує цього питання. Вказані правові невизначеності унеможливлюють реалізацію прозорої та послідовної політики держави у сфері ведення електронної системи плати за користування автомобільними дорогами та створюють умови для реалізації корупційних ризиків. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Закону:

• особу, у власності якої перебуватимуть пристрої;
• особу чи орган, який видаватиме пристрої;
• механізм встановлення вартості отримання пристроїв.

  3.2. Відповідно до ч. 3 ст. 29 Закону України «Про дорожній рух» у редакції проєкту Закону участь у дорожньому русі транспортних засобів, з яких відповідно до законодавства справляється плата за використання автомобільних доріг, допускається за наявності у транспортному засобі пристрою у справному стані, що підтверджується відповідним сертифікатом, та за умови внесення плати за використання автомобільних доріг відповідно до порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України. Порядок сертифікації пристроїв встановлюється Мінінфраструктури (ч. 4 ст. 29 Закону України «Про дорожній рух» у редакції проєкту Закону). При цьому в законопроєкті не унормовано засадничих питань, які матимуть ключовий вплив на прозорість використання системи справляння плати. Зокрема, не визначено строку, на який видаватиметься сертифікат (або його безстроковість), що підтверджуватиме справний стан пристрою, платності/безоплатності видачі такого сертифіката або процедури сертифікації, а також органу, який проводитиме таку сертифікацію. Вказані правові невизначеності можуть спричинити виникнення корупційних схем, пов’язаних із встановленням необґрунтованих бар’єрів/зборів у процедурі сертифікації пристроїв. Рекомендації НАЗК: унормувати на рівні закону:

• орган, який проводитиме сертифікацію;
• порядок встановлення вартості проведення сертифікації/видачі сертифіката (у разі, якщо вони є платними);
• строк дії сертифіката або його безстроковість.

  Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.   Голова Національного агентства з питань запобігання корупції                                           Олександр НОВІКОВ