Картка проєкту
|
Проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо спрощення надрокористування», реєстраційний № 4187-1 від 21.10.2020
|
Ініціатор(и) законопроєкту: Бондаренко О.В., Наталуха Д.А., Мезенцева М.С. та інші |
Мета проєкту Закону – створення прозорої, простої та зрозумілої системи користування надрами, зменшення надмірного державного впливу на галузь, підвищення конкуренції та легалізація відносин у сфері користування надрами |
Резюме антикорупційної експертизи
Національне агентство провело антикорупційну експертизу проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо спрощення надрокористування» (далі – проєкт Закону), який є альтернативним щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підтримки розвитку вітчизняних галузей надрокористування» (реєстраційний № 4187 від 05.10.2020).
Окремі положення проєкту Закону спрямовані на створення прозорої системи доступу до інформації про запаси та ресурси корисних копалин, удосконалення порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами та механізму визначення плати (збору) за їх видачу та продовження, врегулювання питання щодо здійснення державної реєстрації та обліку робіт і досліджень, пов’язаних з геологічним вивченням надр.
Водночас за результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що зумовлюють потребу у доопрацюванні запропонованої редакції, зокрема:
1) не визначені перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання спеціального дозволу на користування надрами за результатами аукціону, що порушує вимоги Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»;
2) суперечність між положеннями проєкту Закону та вимогами
Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» в частині переліку документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами;
3) необґрунтоване встановлення переваг для окремих суб’єктів господарювання, які мають спеціальний дозвіл на користування надрами;
4) не унормований механізм узгодження вжиття додаткових заходів і дій у разі виявлення значного негативного впливу від провадження господарської діяльності на життя і здоров’я населення чи довкілля.
Крім того, Національне агентство наголошує на необхідності неухильного дотримання вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, з метою мінімізації корупціогенних факторів у проєктах нормативно-правових актів.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 4 цього Закону виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:
необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;
дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру;
платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру;
строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі;
вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру;
строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа;
перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № з/п |
Корупціогенні фактори |
| 1 |
Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання |
| 2 |
Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення |
| 3 |
Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм |
| 4 |
Необґрунтоване встановлення пільг, переваг або інших привілеїв для юридичних та фізичних осіб |
| 5 |
Відсутність переліку видів, форм рішень, що приймаються суб’єктом владних повноважень, а також строків і порядку прийняття рішень у будь-якій сфері правового регулювання |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
Згідно із ч. 1 ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
Кодексом України про надра (далі – Кодекс) у редакції проєкту Закону передбачається, що спеціальні дозволи на користування надрами можуть надаватися як за результатами проведення електронного аукціону, так і без проведення такого аукціону.
Перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання спеціальних дозволів на користування надрами
без проведення аукціону, визначені ст. 16
1 Кодексу у редакції проєкту Закону.
При цьому у ст.ст. 16 «Спеціальні дозволи на користування надрами» та 16
1 «Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» Кодексу у редакції проєкту Закону не встановлюються перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання спеціальних дозволів на користування надрами
за результатами аукціону.
Вищезазначене свідчить про наявність правової невизначеності, що створює умови для виникнення корупційних ризиків у процедурі отримання спеціальних дозволів на користування надрами
за результатами аукціону.
Рекомендації НАЗК:
визначити перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання спеціальних дозволів на користування надрами за результатами аукціону.
2. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
Згідно із ч. 5 ст. 15 Кодексу в редакції проєкту Закону перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу на користування надрами,
якщо в ньому не передбачено інше.
При цьому залишається невизначеним, у яких випадках та керуючись якими обставинами/критеріями дозвільний орган може передбачити у дозволі інший момент початку перебігу строку користування надрами, який не є днем одержання такого дозволу.
Рекомендації НАЗК:
необхідно визначити випадки, у разі настання яких дозвільний орган може передбачити у дозволі інший момент початку перебігу строку користування надрами, що не є днем одержання такого дозволу.
3. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм
Відповідно до чинних норм ч. 1 ст. 15
1 Кодексу, якщо користування надрами пов’язане з провадженням діяльності, визначеної
Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», надання їх у користування здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля.
При цьому у п. 5 ч. 1 ст. 2
Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» визначено, що оцінка впливу на довкілля – це процедура, що передбачає, зокрема, врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до
ст. 11 цього Закону.
Звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля
подаються суб’єктом господарювання для отримання рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про провадження планованої діяльності, яке є підставою для початку провадження цієї діяльності, встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планованої діяльності і приймається у формі документа дозвільного характеру або іншого акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством для відповідних рішень (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»).
Проте ст. 16
1 Кодексу в редакції проєкту Закону, що регламентує перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для отримання дозволу без проведення аукціону,
не передбачає подання документів на виконання вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
При цьому відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 25
1 Кодексу в редакції проєкту Закону
відсутність висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин
є підставою для зупинення органом з питань надання дозволу права користування надрами.
Суперечність між проєктом Закону та положеннями
Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» створює умови для реалізації корупційних ризиків у процедурі отримання дозволу, що зумовлює потребу в доопрацюванні запропонованої редакції проєкту Закону з урахуванням вимог спеціального закону, який передбачає правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності.
Рекомендації НАЗК:
у переліку документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для отримання дозволу без проведення аукціону, що встановлюється у ст. 16
1 Кодексу в редакції проєкту Закону, слід визначити документи на виконання вимог
Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»;
з огляду на вимоги
Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» п. 6 ч. 1 ст. 25
1 Кодексу в редакції проєкту Закону слід виключити.
4. Необґрунтоване встановлення пільг, переваг або інших привілеїв для юридичних та фізичних осіб
У ст. 16
1 Кодексу в редакції проєкту Закону встановлюється вичерпний перелік підстав для надання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціонів.
Так, згідно з п. 7 ч. 1 ст. 16
1 суб’єкти господарювання, які мають дійсний дозвіл на користування надрами, наданий з метою
геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки (або дозвіл, термін дії якого закінчився протягом шести місяців), можуть отримати спеціальний дозвіл на геологічне вивчення, в тому числі
дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр,
у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) без проведення аукціону.
Запропонована модель правового регулювання не лише дозволятиме окремим суб’єктам господарювання отримувати дозвіл на користування надрами без проведення аукціону, а й створить можливість для розширення обсягу діяльності, яка охоплюватиме не тільки
геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, а й
подальше видобування корисних копалин (промислову розробку).
Зазначені положення проєкту Закону створюють необґрунтовані переваги для суб’єктів господарювання, що є корупціогенним фактором.
При цьому забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності є конституційною основою правового господарського порядку в Україні, а рівний захист державою усіх суб’єктів господарювання є загальним принципом господарювання в Україні (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 6 Господарського кодексу України).
Рекомендації НАЗК:
положення п. 7 ч. 1 ст. 16
1 Кодексу в редакції проєкту Закону потребують перегляду з метою встановлення рівних умов отримання спеціального дозволу на користування надрами для осіб, які його мають (або мали), та осіб, які виявили бажання отримати такий спеціальний дозвіл вперше.
5. Відсутність переліку видів, форм рішень, що приймаються суб’єктом владних повноважень, а також строків і порядку прийняття рішень у будь-якій сфері правового регулювання
Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» у редакції проєкту Закону, якщо під час провадження господарської діяльності, щодо якої здійснювалася оцінка впливу на довкілля, виявлено
значний негативний вплив цієї діяльності на життя і здоров’я населення чи довкілля та якщо такий вплив не був оцінений під час здійснення оцінки впливу на довкілля та/або
істотно змінює результати оцінки впливу цієї діяльності на довкілля, суб’єкт господарювання та уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених ч.ч. 3 і 4 ст. 5 цього Закону, – уповноважений центральний орган
узгоджують вжиття додаткових заходів і дій із запобігання, уникнення, зменшення (пом’якшення), усунення, обмеження негативного впливу господарської діяльності на життя і здоров’я населення чи довкілля.
Враховуючи використання оціночних категорій «
значний негативний вплив», «
істотно змінює результати оцінки впливу» та відсутність механізму узгодження вжиття додаткових заходів і дій, а також унормованого алгоритму вибору таких заходів, вищезазначені проєктом Закону зміни наділяють уповноважений центральний орган значним рівнем дискреції.
Рекомендації НАЗК:
виключити зміни до ч. 2 ст. 13 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
Інші зауваження
Проєктом Закону пропонується запровадити Інтерактивну карту корисних копалин України – інформаційний ресурс, розміщений на офіційному вебсайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, що міститиме картографічну, геологічну та іншу інформацію про надра, зокрема відомості про спеціальні дозволи на користування надрами.
При цьому проєктом Закону не визначається особа,
якій належатимуть майнові права інтелектуальної власності на програмне забезпечення Інтерактивної карти корисних копалин України.
Рекомендації НАЗК:
у проєкті Закону слід передбачити, що право власності на програмне забезпечення Інтерактивної карти корисних копалин України належить державі.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
