Картка проєкту
| Проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування державного регулювання у сфері містобудування», реєстр. № 3875 від 16.07.2020 | Ініціатор(и) законопроєкту: Клочко А., Куницький О., Медяник В. та інші | Метою і завданнями прийняття законопроєкту є реформування державного регулювання у сфері містобудування, законодавче врегулювання функціонування Державної сервісної служби містобудування України та Державної інспекції містобудування України, дерегуляція господарської діяльності з будівництва об’єктів, підвищення ефективності контролю у будівництві, підвищення відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування державного регулювання у сфері містобудування» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало низку корупціогенних факторів у положеннях проєкту Закону, зокрема щодо: 1) запровадження декларативного принципу будівництва для найбільш ризикових об’єктів класів СС2 та СС3 та скасування вимоги про обов’язкове отримання дозволу органу державного архітектурно-будівельного контролю на виконання будівельних робіт; 2) порушення Закону України «Про адміністративні послуги» у регулюванні процедури включення експертних організацій до Реєстру будівельної діяльності; 3) встановлення нових форм державного містобудівного контролю (підсумкова перевірка, повторна підсумкова перевірка) та визначення підстав для проведення позапланових перевірок, що не відповідають вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; 4) дискреційних повноважень органів містобудівного контролю у застосовуванні заходів впливу на суб’єктів господарювання у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № з/п | Корупціогенні фактори |
| 1 | Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм |
| 2 | Необгрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня |
| 3 | Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм 1) Проєктом Закону пропонується доповнити ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» новою ч. 5 та встановити, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування, визначає критерії, яким мають відповідати експертні організації, та у разі їх відповідності вносить відомості про такі організації до Реєстру будівельної діяльності (далі – Реєстр). У разі встановлення невідповідності експертної організації визначеним критеріям відомості про таку організацію виключаються з Реєстру. При цьому в проєкті Закону відсутні положення, які б визначали відповідність або невідповідність експертних організацій. Запропонований порядок встановлення відповідності експертних організацій не визначеним на законодавчому рівні критеріям несе корупційний ризик в частині суб’єктивного підходу відповідальних осіб до тої чи іншої експертної організації та прийняття відповідних рішень. Крім того, процедура включення експертних організацій до Реєстру має ознаки адміністративної послуги, а тому положення проєкту Закону потребують доопрацювання з урахуванням вимог Закону України «Про адміністративні послуги». Рекомендації НАЗК: привести положення проєкту Закону у відповідність до Закону України «Про адміністративні послуги» шляхом визначення найменування адміністративної послуги та підстав для її одержання, суб’єкта надання та його повноважень, переліку та вимог до документів (у тому числі тих, що підтверджують відповідність експертних організацій вимогам законодавства), необхідних для отримання адміністративної послуги, платності або безоплатності, граничного строку надання адміністративної послуги, переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. 2) Проєктом Закону пропонується ст. 37 викласти у новій редакції та встановити, що дії або бездіяльність органів з питань надання адміністративних послуг можуть бути розглянуті органом державного містобудівного нагляду в порядку такого нагляду або оскаржено до суду. У разі якщо в установлений цією статтею строк органом з питань надання адміністративних послуг у сфері будівництва не внесено до Реєстру інформації про набуте право на виконання будівельних робіт або не надано відмову у його реєстрації, замовник може звернутися до органу державного містобудівного нагляду для вжиття протягом п’яти робочих днів заходів, пов’язаних із внесенням до Реєстру відповідної інформації. У разі, якщо протягом зазначеного строку до Реєстру не було внесено відповідної інформації, право на виконання будівельних робіт виникає на шостий робочий день з дня реєстрації відповідного звернення в Реєстрі. При цьому проєктом Закону не визначається, який саме орган здійснюватиме реєстрацію такого звернення в Реєстрі. Отже, проєктом Закону фактично встановлюється можливість для органу з питань надання адміністративних послуг навмисного гальмування початку виконання будівельних робіт через свою бездіяльність та, як наслідок, додаткового адміністративного впливу на суб’єктів господарювання. У ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги» встановлено, що суб’єкт надання адміністративних послуг надає адміністративну послугу, а центр надання адміністративних послуг забезпечує організацію надання такої послуги у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб’єктом звернення. Натомість, суб’єкт має додатково звернутись до органу державного містобудівного нагляду або до суду. Рекомендації НАЗК: виключити з проєкту Закону положення, які допускають бездіяльність органів з питань надання адміністративних послуг; передбачити у проєкті Закону дієві заходи впливу на органи з питань надання адміністративних послуг в частині недопущення невнесення до Реєстру інформації про набуте право на виконання будівельних робіт та заміну його на звернення замовника. 3) Змінами до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» пропонується встановити нові форми перевірок, а саме: підсумкова перевірка та повторна підсумкова перевірка. Особливості проведення підсумкової перевірки визначаються Кабінетом Міністрів України. Згідно з ч. 4 ст. 19 Господарського кодексу України органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Закону особливості проведення підсумкової перевірки та повторної підсумкової перевірки з метою мінімізації корупційних ризиків. 2. Необгрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою нормативно-правових актів нижчого рівня Згідно з ч. 4 ст. 19 Господарського кодексу України органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами. Натомість проєктом Закону пропонується встановити низку відсильних положень щодо здійснення заходів державного нагляду та контролю. Так проєктом Закону пропонується доповнити ст. 9 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та віднести до компетенції Кабінету Міністрів України у сфері містобудування встановлення порядку здійснення державного містобудівного контролю, а також встановлення порядку здійснення державного містобудівного нагляду. Також у змінах до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, зазначається, що: державний містобудівний контроль здійснюється органами державного містобудівного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; замовник може ініціювати проведення позапланової перевірки на будь- якому етапі будівництва, подавши до органу містобудівного контролю відповідну заяву. Позапланова перевірка за заявою замовника проводиться в порядку, встановленим Кабінетом Міністрів України для підсумкової перевірки. Змінами до ст. 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» пропонується встановити, що контроль за діяльністю саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності здійснюється у вигляді планових або позапланових перевірок центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури. У Законі України «Про основи містобудування» ч. 1 ст. 24 пропонується викласти у новій редакції та встановити, що порядок здійснення державного містобудівного нагляду визначається законодавством. Указана невизначеність несе корупційний ризик довільного тлумачення положень проєкту Закону, а також упередженість у підході до суб’єктів господарювання та прийняття уповноваженими особами відповідних рішень під час реалізації своїх повноважень щодо здійснення заходів державного нагляду та контролю. Окрім зазначеного, такий підхід порушує правові та організаційні засади, встановлені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким, зокрема, встановлено порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). Рекомендації НАЗК: із змісту проєкту Закону виключити положення, якими порядок державного нагляду (контролю) встановлюється підзаконними нормативно-правовими актами та навести посилання на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки вказаний Закон не вимагає від контролюючих органів розроблення окремих порядків здійснення контролю. 3. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 1) Проєктом Закону пропонується запровадження декларативного принципу будівництва об’єктів класів СС2 та ССЗ – найбільш ризикових, до яких належать житлові і торговельні комплекси, об’єкти підвищеної небезпеки. Зокрема, запропоновані зміни до ст. 34 щодо об’єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми (СС2) та значними наслідками (ССЗ) передбачають, що замовник набуває право на виконання будівельних робіт після внесення відповідним органом з питань надання адміністративних послуг у сфері будівництва до Реєстру відомостей на підставі поданого замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт. Натомість вимога про отримання дозволу на виконання будівельних робіт скасовується. Також проєктом Закону скасовується ліцензування вказаних видів діяльності. Одночасно змінами до ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» проєктом Закону пропонується виключити положення, якими встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності». Однак, вказана норма врегульовує питання здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, є загальною для всіх видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, а тому не може бути виключена. Крім того, у ч. 4 ст. 37 проєкту Закону передбачено дві підстави для відмови внесення відомостей до Реєстру, зокрема: недостовірність поданих документів; неподання документів, визначених відповідною нормою проєкту Закону. Враховуючи викладене, подані документи (зокрема, проектна документація) не підлягатимуть перевірці на відповідність вимогам законодавства, що може призвести до виникнення проблемних об’єктів будівництва та, як наслідок, корупційних правопорушень. Рекомендації НАЗК: виключити з проєкту Закону п. 16 розділу 1 та залишити без змін регулювання, встановлене ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; виключити з проєкту Закону п. 3 розділу І. 2) У змінах до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачається, що у разі систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органу державного містобудівного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного містобудівного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, відповідний орган державного містобудівного контролю звертається до суду із позовом про зупинення права на виконання підготовчих та/або будівельних робіт. Неподання органом державного містобудівного контролю позову до суду про припинення права на виконання підготовчих та/або будівельних робіт протягом п’яти робочих днів з дня проведення перевірки, під час якої виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм тощо або постановлення судом ухвали про відмову у відкритті провадження у справі, про залишення позову (заяви) без розгляду, є підставою для відновлення виконання підготовчих та/або будівельних робіт. Таким чином, орган державного містобудівного контролю фактично наділяється правом на власний розсуд приймати рішення про подання чи неподання позову до суду, а недобросовісний суб’єкт господарювання продовжуватиме здійснювати свою діяльність з порушеннями законодавства у сфері містобудівної діяльності. Необгрунтоване наділення такими повноваженнями органу державного містобудівного контролю, за відсутності чітких та однозначних процедур, створить ризики зловживання владою або службовим становищем відповідальними особами та, як наслідок, вчинення ними корупційних правопорушень. Рекомендації НАЗК: визначити чіткий та однозначний алгоритм дій органу державного містобудівного контролю за наслідками здійснення контрольних заходів. 3) У ст. 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» запропоновано доповнити новими частинами та встановити, що у разі виявлення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури, органом містобудівного контролю фактів порушень вимог законодавства такі органи звертаються до суду щодо позбавлення кваліфікаційного сертифіката відповідального/відповідальних виконавця/виконавців окремих видів робіт (послуг), пов’язаних із створенням об’єктів архітектури, та позбавлення ним/ними права займатися відповідною діяльністю на певний строк. У цьому випадку постає питання, яким актом законодавства керуватиметься суд під час прийняття рішення, якщо граничні строки позбавлення права відповідального/відповідальних виконавця/виконавців займатися певною діяльністю на рівні Закону не визначені. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Закону строки, протягом яких відповідальні виконавці можуть бути позбавлені права займатись певною діяльністю. 4. Інші зауваження 1) Проєктом Закону пропонується викласти у новій редакції ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та встановити, що державний містобудівний контроль щодо замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Виходячи з наведеного у проєкті Закону визначення терміна «замовник будівництва», замовником може бути як фізична, так і юридична особа. Відповідно до ст. 24 Цивільного кодексу України під фізичною особою розуміється людина як учасник цивільних відносин. При цьому норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поширюються на відносини, пов’язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) виключно господарської діяльності, яку здійснюють суб’єкти господарювання – юридичні особи та фізичні особи – підприємці. З огляду на вказане запропоноване регулювання в частині здійснення контрольних заходів щодо замовників як фізичних осіб не матиме практичної реалізації або буде застосовуватись з порушеннями вимог законодавства, а тому потребує окремого врегулювання у проєкті Закону. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Закону порядок здійснення державного містобудівного контролю щодо замовників як фізичних осіб або визначити фізичних осіб як фізичних осіб – підприємців та самозайнятих осіб, які провадять незалежну професійну діяльність. 2) Змінами до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» пропонується визначити підстави для проведення позапланової перевірки, які у більшості своїх положень дублюють та частково розширюють перелік підстав визначених ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Враховуючи, що відповідно до ч. 2 ст. 6 вказаного Закону проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, встановлення додаткових підстав проведення позапланових заходів є необгрунтованим та неправомірним. Рекомендації НАЗК: виключити з проєкту Закону положення, якими встановлюються підстави для проведення позапланової перевірки. Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій та інших зауважень. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
