Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері безпеки експлуатації колісних транспортних засобів відповідно до вимог Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони»

Картка проєкту

Ініціатор(и) законопроєкту: Міністерство інфраструктури України

Мета проєкту – істотне вдосконалення механізмів державного регулювання у сфері безпеки експлуатації колісних транспортних засобів, зокрема шляхом впровадження відповідно до європейських стандартів системи періодичних перевірок транспортних засобів на придатність до експлуатації, що справляє прямий вплив на безпеку дорожнього руху

Проєкт Закону розміщено на сайті Міністерства інфраструктури України для громадського обговорення

 

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи Національне агентство виявило у положеннях проєкту Закону такі корупціогенні фактори:

• відсутність законодавчо визначеного порядку здійснення контрольних заходів у вигляді придорожньої перевірки;
• дискреційні повноваження посадової особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті (далі – Укртрансбезпека), під час проведення придорожньої перевірки;
• неврахування вимог Закону України «Про адміністративні послуги» в частині регулювання порядку внесення до реєстру суб’єктів проведення обов’язкового технічного контролю;
• внесення Виконавців до реєстру суб’єктів проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів здійснюється на підставі висновку про відповідність суб’єкта господарювання вимогам законодавства (далі – Висновок), який має ознаки документа дозвільного характеру;
• невиправдане делегування Укртрансбезпекою своїх дозвільних повноважень юридичній особі;
• створення саморегулівних організацій у сфері здійснення обов’язкового технічного контролю, які дублюють функції суб’єктів проведення цього контролю, без чіткого визначення повноважень таких організацій та контролю за їх діяльністю;
• обмеження доступу Виконавця до загальнодержавної бази даних про результати обов’язкового технічного контролю транспортних засобів розпорядником такої бази, за інформацією, що законодавчо не визначена.

 

Таблиця виявлених корупціогенних факторів

№ з/п	Корупціогенні фактори
1	Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2	Створення перешкод для одержувачів адміністративних, освітніх, соціальних чи інших послуг, відсутність чи обмеження права на оскарження рішення суб’єкта владних повноважень
3	Невиправдане делегування повноважень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування суб’єктам приватного права
4	Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

 

Опис виявлених корупціогенних факторів

1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення 1) У ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» пропонується встановити, що порядок здійснення придорожньої перевірки затверджується Мінінфраструктури. Відповідно до ч. 4 ст. 19 Господарського кодексу України органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами. Відсутність законодавчо визначеного порядку здійснення контрольних заходів у вигляді придорожньої перевірки сприятиме значному розширенню дискреційних повноважень органів, уповноважених на здійснення державного контролю у сфері перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Закону порядок проведення придорожньої перевірки у сфері перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом. 2) Змінами до ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» пропонується поряд з плановими, позаплановими та рейдовими перевірками (перевірками на дорозі) запровадити новий вид перевірки транспортних засобів – придорожню перевірку. Також пропонується доповнити ст. 23 Закону України «Про автомобільний транспорт» новими частинами та встановити, зокрема, що придорожня перевірка: є перевіркою транспортних засобів на придатність до експлуатації, яка здійснюється Укртрансбезпекою; спрямована на виявлення невідповідностей у транспортних засобах, що експлуатуються на вулично-дорожній мережі загального користування; включає в себе початкову і поглиблену перевірку транспортного засобу та перевірку розміщення і закріплення вантажу на транспортному засобі. Під час початкової перевірки транспортного засобу посадова особа Укртрансбезпеки, серед іншого, проводить візуальну оцінку стану транспортного засобу. За результатами початкової перевірки транспортного засобу посадова особа Укртрансбезпеки визначає на підставі невідповідностей транспортних засобів, чи необхідно проводити поглиблену перевірку транспортного засобу, або приймає рішення щодо усунення невідповідностей такого транспортного засобу. Таким чином, посадовим особам надаються необмежені повноваження на власний розсуд приймати рішення про застосування того чи іншого виду перевірки, усунення невідповідностей тощо. Також згідно із запропонованими змінами до ст. 23 Закону України «Про автомобільний транспорт» посадові особи Укртрансбезпеки наділяються  правом зупиняти транспортний засіб, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України, для проведення придорожньої перевірки. Враховуючи те, що зупинка транспортного засобу є невід’ємною частиною придорожньої перевірки, порядок такої зупинки має бути визначений на рівні закону. Зазначені дискреційні повноваження посадових осіб Укртрансбезпеки у частині прийняття рішень, без будь-якого контролю та правових наслідків, про зупинку транспортних засобів для визначення їх технічного стану та наявності невідповідностей фактично «на око» створять підґрунтя для зловживань посадовими особами Укртрансбезпеки своїми обов’язками та, як наслідок, вчинення ними корупційних правопорушень під час проведення заходів контролю. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Закону порядок зупинення транспортних засобів; з метою уникнення суб’єктивного підходу, а також необґрунтованого тиску на суб’єктів господарювання – чітко визначити у проєкті Закону підстави для початкової та поглибленої перевірок, вичерпний перелік невідповідностей транспортних засобів, порядок прийняття рішення щодо їх усунення, а також випадки та наслідки заборони або обмеження руху транспортних засобів. 3) У п.п. 3 п. 1 розділу І проєкту Закону пропонується внести зміни до ст. 16 Закону України «Про дорожній рух», доповнивши новим абзацом після абз. 3 ч. 2, а також  ч. 3 – новим пунктом «в», та встановити, що водій зобов’язаний виконувати розпорядження посадової особи Укртрансбезпеки та його вимогу, пред’являти для перевірки документи, передбачені ст.ст. 39 та 48 Закону України «Про автомобільний транспорт», а також надавати транспортний засіб на вимогу посадової особи Укртрансбезпеки для проведення придорожньої перевірки. У ст. 1 Закону України «Про дорожній рух» встановлено, що цей Закон регулює суспільні відносини у сфері дорожнього руху та його безпеки, визначає права, обовʼязки і відповідальність суб'єктів – учасників дорожнього руху, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, обʼєднань, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та господарювання. У ст. 16 Закону України «Про дорожній рух» визначено основні права та обовʼязки водія транспортного засобу, зокрема виконувати розпорядження поліцейського, а водіїв військових транспортних засобів – посадових осіб військової інспекції безпеки дорожнього руху Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, що даються в межах їх компетенції, передбаченої чинним законодавством, Правилами дорожнього руху та іншими нормативно-правовими актами. Також у ст. 16 вказаного Закону передбачені випадки надання транспортного засобу поліцейським, працівникам охорони здоровʼя, посадовим особам Військової служби правопорядку у Збройних Силах України виключно у випадках необхідності надання невідкладної медичної допомоги, для виконання непередбачених і невідкладних службових обов'язків із затримання правопорушників. З огляду на вказане виконання розпоряджень, а також надання транспортного засобу посадовій особі Укртрансбезпеки для виконання нею своїх службових обов’язків, по-перше, не є предметом вказаної статті, оскільки у ній встановлено загальні для всіх водіїв права та обов’язки, а по-друге, відсутність чітко визначених повноважень посадових осіб Укртрансбезпеки та механізмів їх реалізації несе ризик вчинення ними  корупційних правопорушень під час зупинки транспортних засобів, перевірки документів, надання водіям розпоряджень та отримання на вимогу  транспортних засобів . Рекомендації НАЗК: п.п. 3 п. 1 розділу І проєкту Закону виключити. 2. Створення перешкод для одержувачів адміністративних, освітніх, соціальних чи інших послуг, відсутність чи обмеження права на оскарження рішення суб’єкта владних повноважень

• У ст. 35 проєкту Закону передбачено, що внесення Виконавців до реєстру суб’єктів проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів здійснюється на підставі Висновку.

Внесення Виконавців до реєстру суб’єктів проведення обов’язкового технічного контролю в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» має ознаки адміністративної послуги. Відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративна послуга – це результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до цього Закону. Так, згідно з ч. 1 ст. 5 зазначеного Закону виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються: найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платність або безоплатність надання адміністративної послуги; граничний строк надання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Відсутність законодавчо визначених вимог до процедури включення відомостей про суб’єктів господарювання до реєстру суб’єктів проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів, а також вичерпних умови та підстави для прийняття такого рішення створює ризик корупційних зловживань та безпідставних відмов. Крім того, проєктом Закону не передбачено можливість оскарження суб’єктами господарювання рішень щодо відмови у включенні відомостей до вказаного реєстру. Така невизначеність створить ризик довільного тлумачення положень проєкту Закону та упередженості під час прийняття рішень, що, як наслідок, може призвести до вчинення  корупційних правопорушень відповідальними особами Органу інспектування. Рекомендації НАЗК: привести положення проєкту Закону у відповідність до Закону України «Про адміністративні послуги» шляхом визначення найменування адміністративної послуги та підстав для її одержання, суб’єкта надання та його повноважень, переліку та вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, її платності або безоплатності, граничного строку надання адміністративної послуги, переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

• У ст. 35 проєкту Закону передбачено, що внесення Виконавців до реєстру суб’єктів проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів здійснюється на підставі Висновку.

Вказаний Висновок за своєю природою є документом дозвільного характеру. Відповідно до ст. 1 Закону України  «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» документ дозвільного характеру – дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Запровадження нового документа дозвільного характеру не узгоджується з вимогами Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», оскільки такий дозвіл відсутній у переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженому цим Законом. У ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» вказано, що виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. Відсутність законодавчо визначених вимог до отримання Висновку призведе до виникнення корупціогенних факторів під час проходження процедури його отримання. Рекомендації НАЗК: привести положення проєкту Закону у відповідність до Законів України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності». 3. Невиправдане делегування повноважень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування суб’єктам приватного права

• У ст. 35 проєкту Закону пропонується встановити, що Висновок надається на договірних засадах юридичною особою, яка призначається Укртрансбезпекою та підпорядковується йому, акредитована як орган з інспектування з обов’язкового технічного контролю колісних транспортних засобів (тип А) і нотифікована в ООН відповідно до Угоди про прийняття єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, і про умови взаємного визнання офіційних затверджень, виданих на основі цих приписів у 1958 році з поправками 1995 року (далі – Орган інспектування).

Порядок призначення Органу інспектування, вартість робіт із підготовки та надання висновку про відповідність суб’єкта господарювання вимогам законодавства встановлюються Кабінетом Міністрів України. Оскільки надання зазначеного Висновку має ознаки адміністративної послуги, а сам Висновок, як зазначалось вище, є документом дозвільного характеру, відносини, пов’язані з його одержанням, повинні регулюватися Законами України «Про адміністративні послуги» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Відповідно до ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільна система у сфері господарської діяльності – сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру. Дозвільні органи – суб’єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» суб’єкт надання адміністративної послуги – орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб’єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги. Враховуючи зазначене, делегування повноважень Укртрансбезпеки юридичній особі в частині видачі Висновку на договірних засадах є неправомірним та таким, що порушує правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності. Рекомендації НАЗК: виключити зі ст. 35 проєкту Закону положення щодо делегування дозвільних повноважень Укртрансбезпеки юридичним особам.

• У ст. 35 проєкту Закону пропонується встановити, що Саморегулівні організації, участь у діяльності яких беруть Виконавці, наділяються повноваженнями, зокрема, визначати правила і стандарти підприємницької та професійної діяльності, обов'язкові для виконання всіма членами таких організацій, та проводити підготовку та перепідготовку експертів з проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів.

При цьому правила та стандарти підприємницької та професійної діяльності є обов’язковими для виконання лише членами Саморегулівних організацій і не поширюються на Виконавців, які не є її учасниками. Наразі  функції розроблення та затвердження правил підприємницької та професійної діяльності належать до повноважень держави. Запропонований проєктом Закону механізм правового регулювання надає певні переваги окремим Виконавцям та сприятиме виникненню корупційних ризиків і суперечностей щодо застосування законодавства у сфері здійснення обов’язкового технічного контролю. Також у проєкті Закону пропонується делегувати Саморегулівній організації право проводити «професійну атестацію Виконавця» без визначення у проєкті Закону цього поняття, що суперечить принципу правової визначеності та призведе до його довільного тлумачення. Наділення Саморегулівної організації вказаними повноваженнями за відсутності контролю за їх діяльністю призведе до свавілля, нерегульованого втручання у ринкові відносини суб’єктів господарювання та корупційних зловживань у цій сфері.  Рекомендації НАЗК: виключити із проєкту Закону положення щодо делегування повноважень Укртрансбезпеки у сфері здійснення обов’язкового технічного контролю, встановлення відповідності суб’єктів господарювання, розроблення та затвердження правил підприємницької та професійної діяльності Саморегулівним організаціям. 4. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання Відповідно до ст. 35 проєкту Закону доступ Виконавця до загальнодержавної бази даних про результати обов’язкового технічного контролю транспортних засобів обмежується розпорядником такої бази, за інформацією, що надійшла від державного органу нагляду (контролю) у сфері обов’язкового технічного контролю транспортних засобів або Органу інспектування. Проте у проєкті Закону не визначаено підстав для здійснення такого обмеження. Вказана правова невизначеність наділяє державний орган нагляду (контролю) у сфері  обов’язкового технічного контролю транспортних засобів та Орган інспектування необґрунтованими дискреційними повноваженнями, що можуть спричинити упереджене тлумачення підстав для обмеження доступу Виконавця до загальнодержавної бази даних про результати обов’язкового технічного контролю транспортних засобів. Рекомендації НАЗК: встановити у проєкті Закону виключний перелік та/або критерії для визначення інформації, яка може слугувати підставою для обмеження доступу Виконавця до зазначеної бази. 5. Інші зауваження У ст. 35 проєкту Закону пропонується встановити, що обов’язковий технічний контроль проводиться виключно за умови діючого договору обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів, предметом якого є такий транспортний засіб. Однак у п. 17.1 ст. 17 Закону України «Про обов’язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» визначено, що договори обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників транспортних засобів, що підлягають обов’язковому технічному контролю відповідно до Закону України «Про дорожній рух», укладаються страховиками за умови проходження зазначеними транспортними засобами обов’язкового технічного контролю, якщо вони згідно з протоколом перевірки технічного стану визнані технічно справними. Указана невизначеність створить ризик довільного тлумачення положень проєкту Закону та суб’єктивного підходу відповідальних осіб Уповноваженого органу під час прийняття рішень та, як наслідок, може призвести до вчинення  корупційних правопорушень під час їх практичної реалізації. Рекомендації НАЗК: запропоноване регулювання необхідно узгодити зі ст. 17 Закону України «Про обов’язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів».   Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій.     Голова Національного агентства з питань запобігання корупції                                             Олександр НОВІКОВ