Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про запобігання, зменшення та контроль промислового забруднення»

Картка проєкту

Проєкт Закону України «Про запобігання, зменшення та контроль промислового забруднення», реєстраційний № 4167 від 29.09.2020

Ініціатор(и) законопроєкту: Кабінет Міністрів України

Мета проєкту Закону – встановлення правових та організаційних засад запобігання, зменшення, контролю та усунення забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності, для забезпечення високого рівня захисту довкілля шляхом впровадження інтегрованого дозволу, визначення видів діяльності, які вимагають інтегрованого дозволу, вимог щодо застосування найкращих доступних технологій та методів управління, моніторингу викидів та контролю суб’єктів господарювання, які отримали інтегрований дозвіл

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про запобігання, зменшення та контроль промислового забруднення» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що зумовлюють необхідність доопрацювання проєкту Закону, зокрема:

Наділення дозвільного органу дискреційними повноваженнями щодо визначення умов інтегрованого дозволу та переліку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, з якими необхідно погодити заяву на отримання (внесення змін до) інтегрованого дозволу та документи, які до неї додаються.
Неврегульованість механізму видачі висновку про доцільність/недоцільність видачі (внесення змін до) інтегрованого дозволу.
Відсутність чітких підстав, критеріїв та порядку прийняття дозвільним органом рішення про відмову у наданні відступу.
Відсутність вичерпного переліку інформації, яку має подати оператор установки дозвільному органу для цілей перегляду та оновлення умов інтегрованого дозволу.
Наявність правових конструкцій оціночного характеру.

Крім того, Національне агентство наголошує на необхідності неухильного дотримання вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, з метою мінімізації корупціогенних факторів у проєктах нормативно-правових актів. Так, відповідно до ч. 1 ст. 4 цього Закону виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Таблиця виявлених корупціогенних факторів

№ з/п	Корупціогенні фактори
1	Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2	Відсутність переліку видів, форм рішень, що приймаються суб’єктом владних повноважень, а також строків і порядку прийняття рішень у будь-якій сфері правового регулювання
3	Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
4	Використання правових конструкцій оціночного характеру

Опис виявлених корупціогенних факторів

1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення Відповідно до ч. 1 ст. 9 проєкту Закону дозвільний орган у строк, визначений для оприлюднення заяви на отримання (внесення змін до) інтегрованого дозволу, надсилає її та документи через засоби електронної системи заінтересованим органам та за необхідності іншим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування. Виключний перелік органів, які є заінтересованими, визначений у п. 6 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону. При цьому наявність у ч. 1 ст. 9 проєкту Закону конструкції «за необхідності іншим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування» наділяє дозвільний орган дискреційними повноваженнями щодо визначення на власний розсуд органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (що не визначені у п. 6 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону), з якими необхідно погодити заяву на отримання (внесення змін до) інтегрованого дозволу та документи, які до неї додаються. Рекомендації НАЗК: встановити чіткий перелік органів, з якими необхідно погоджувати заяву та документи на отримання (внесення змін до) інтегрованого дозволу, або встановити критерії, які визначатимуть перелік органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, з якими необхідно здійснювати вказане погодження. 2. Відсутність переліку видів, форм рішень, що приймаються суб’єктом владних повноважень, а також строків і порядку прийняття рішень у будь-якій сфері правового регулювання 2.1. Відповідно до ч. 2 ст. 9 проєкту Закону заінтересовані органи в межах своєї компетенції подають дозвільному органу згідно з формою та вимогами до змісту, які затверджуються Кабінетом Міністрів України, висновки про доцільність видачі (внесення змін до) інтегрованого дозволу, а також пропозиції до умов інтегрованого дозволу у строк, що не перевищує п’ятнадцяти робочих днів з дня завершення громадського обговорення у процесі видачі інтегрованого дозволу. Згідно з абз. 4 ч. 1 ст. 17 проєкту Закону дозвільний орган відмовляє у видачі (внесенні змін до) інтегрованого дозволу, якщо надано висновок заінтересованого органу про недоцільність видачі (внесення змін до) інтегрованого дозволу. Таким чином, наявність вищевказаного висновку буде юридичною підставою для відмови у видачі (внесенні змін до) інтегрованого дозволу. При цьому проєктом Закону не встановлюються вимоги до механізму видачі вказаного висновку, зокрема не визначені підстави/критерії/алгоритм для надання висновку заінтересованого органу про «доцільність», або про «недоцільність» видачі (внесення змін до) інтегрованого дозволу, що створює значні корупційні ризики при прийнятті органом вказаного рішення. Рекомендації НАЗК: визначити підстави/алгоритм для надання висновку заінтересованого органу щодо видачі (внесення змін до) інтегрованого дозволу, зокрема висновку щодо «доцільності» або «недоцільності» видачі дозволу. 2.2. За результатами комплексного аналізу положень проєкту Закону можна зробити висновок про неналежний рівень правової визначеності механізму встановлення умов інтегрованого дозволу, що наділяє дозвільний орган дискреційними повноваженнями, а саме:

недостатнє врегулювання механізму встановлення умов інтегрованого дозволу (ст. 12);
невизначеність порядку встановлення нормативів гранично допустимих викидів (ст. 13), зокрема доповнення або заміни нормативів еквівалентними параметрами або технічними заходами, що забезпечують такий самий рівень захисту довкілля;
не визначено механізму забезпечення дозвільним органом умов інтегрованого дозволу, які гарантуватимуть рівень захисту довкілля, еквівалентний найкращим доступним технологіям та методам управління, визначеним у висновках найкращих доступних технологій та методів управління та правилах технічної експлуатації установок, у разі невизначення гранично допустимих викидів (ч. 6 ст. 12);
не деталізовано модель правового регулювання, що передбачає застосування критеріїв для визначення найкращих доступних технологій та методів управління за відсутності затверджених висновків найкращих доступних технологій та методів управління (ст. 14);
відсутність випадків, у разі настання яких висновки найкращих доступних технологій та методів управління і відповідні правила технічної експлуатації установок можуть не визначати гранично допустимих викидів;
не визначено механізму доповнення або заміни нормативів гранично допустимих викидів еквівалентними параметрами або технічними заходами (ч. 2 ст. 13 );
не визначено граничної частоти здійснення моніторингу викидів (ст. 28);
дискреція у встановленні періодичності надання звіту оператора установки про дотримання умов інтегрованого дозволу, проведення енергетичного аудиту, оцінки ефективності заходів, вжитих для запобігання викидам у ґрунт та підземні води (п.п. 6 – 8 ч. 2 ст. 12).

Враховуючи викладене, наявність дискреційних повноважень дозвільного органу сприятиме реалізації корупційних ризиків при визначенні умов інтегрованого дозволу, унеможливить об’єктивність та неупередженість під час встановлення значення гранично допустимих викидів та періодичність здійснення низки заходів. Рекомендації НАЗК: чітко визначити механізм встановлення умов інтегрованого дозволу, зокрема: перелік документів, відповідно до яких визначаються умови інтегрованого дозволу та вимоги до їх змісту, зокрема щодо встановлення гранично допустимих викидів; періодичність здійснення моніторингу викидів, енергетичного аудиту, оцінки ефективності заходів, ужитих для запобігання викидам у ґрунт та підземні води, а також періодичність подання звіту оператора установки про дотримання умов інтегрованого дозволу. 2.3. У ч.. 1 ст. 15 проєкту Закону передбачено, що дозвільний орган може встановити для конкретної установки менш жорсткі нормативи гранично допустимих викидів, ніж визначені у висновках найкращих доступних технологій та методів управління (далі – відступ), у порядку, визначеному цією статтею. При цьому відповідно до ч. 7 ст. 15 проєкту Закону відступ не надається, якщо дозвільний орган у випадку надання відступу не може забезпечити відсутність значного забруднення довкілля та досягнення високого рівня захисту довкілля в цілому з метою запобігання шкідливому впливу на здоров’я населення. Зазначені положення ч. 7 ст. 15 проєкту Закону використовують правові конструкції оціночного характеру та не встановлюють чітких підстав/критеріїв та порядку прийняття рішення дозвільного органу про відмову у наданні відступу. Рекомендації НАЗК: визначити чіткі підстави/критерії для прийняття рішення дозвільного органу про відмову у наданні відступу. 3. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання Відповідно до ч. 4 ст. 23 проєкту Закону на вимогу дозвільного органу оператор установки подає всю інформацію, необхідну для цілей перегляду та оновлення умов інтегрованого дозволу, у тому числі результати моніторингу викидів та інші дані, що дозволяють здійснити порівняння експлуатації установки з найкращими доступними технологіями та методами управління, а також з гранично допустимими викидами, визначеними у висновках найкращих доступних технологій та методів управління. Вказані положення проєкту Закону не встановлюють вичерпного переліку інформації, яку має подати оператор установки дозвільному органу для цілей перегляду та оновлення умов інтегрованого дозволу, що свідчить про порушення принципу юридичної визначеності при регламентації прав та обов’язків оператора установки. Рекомендації НАЗК: частина 4 ст. 23 проєкту Закону потребує доопрацювання та встановлення вичерпного переліку інформації, яку має подати оператор установки дозвільному органу для цілей перегляду та оновлення умов інтегрованого дозволу. 4. Використання правових конструкцій оціночного характеру У проєкті Закону використовуються конструкції «може надавати» (ч. 8 ст. 15), «настільки значним» (абз. 2, 3 ч. 1 ст. 18, абз. 6 ч. 1 ст. 23), «значних змін» (абз. 6 ч. 1 ст.18), «грубо порушив» (абз. 6 ч. 1 ст. 19), «значне зменшення» (абз. 3 ч. 1 ст. 23), «належних додаткових заходів» (абз. 4 ст. 26). Вказані конструкції є оціночними, а тому прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції призведе до суперечності у їх застосуванні в різних контекстах, складності захисту прав та законних інтересів, оскарженні рішень відповідальних органів, а також створить умови для поширення корупційних практик. Рекомендації НАЗК: виключити категорії, які є оціночними, або встановити чіткі критерії, що розкриватимуть зміст таких категорій. Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр HOBIKOB