Картка проєкту
|
Ініціатори проєкту акта: інші народні депутати України |
Мета проєкту Закону – забезпечення належного та прозорого використання лісів та лісових ресурсів |
Проєкт Закону (реєстр. № 11318 від 04.06.2024) |
Резюме антикорупційної експертизи
У пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення лісових відносин» (далі – проєкт Закону) зазначено, що метою його прийняття є, зокрема, забезпечення конкурентної реалізації (продажу) деревини та виробів з деревини шляхом визначення в законі Україні основних правових та організаційних засад їх реалізації (продажу), а також обліку інформації про походження, заготівлю та реалізацію (продаж) деревини, виготовлення та реалізацію (продаж) виробів з деревини, що забезпечить прозорість на ринку.
Варто зазначити, що Державною антикорупційною програмою на 2023–2025 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 № 220, визначено, зокрема, що у галузі лісового господарства існують проблеми з високими корупційними ризиками, пов’язаними із незаконними вирубками лісів, непрозорим та неконкурентним ринком деревини та простежуваністю її походження з місця заготівлі до місця реалізації та експорту. Це пов’язано із слабким контролем діяльності лісогосподарських підприємств, які займаються лісовим господарством, лісозаготівлею, реалізацією та експортом деревини.
Підтримуючи мету проекту Закону, зазначену у пояснювальній записці, в частині необхідності врегулювання питань, пов’язаних із незаконним та непрозорим обігом деревини, варто зазначити, що запропонована редакція проєкту Закону містить корупціогенні фактори, які можуть призвести до виникнення тіньового ринку реалізації деревини, а також створити корупційні схеми, а саме:
- запровадження непрозорої процедури припинення права власності та права користування земельними ділянками / права на використання лісових ресурсів, а також наділення уповноважених суб’єктів владних повноважень надмірними дискреційними повноваженнями, які створюють умови для корупційних зловживань;
- запровадження корупційно вразливої процедури реалізації деревини / виробів з деревини, що зумовлює можливість вибіркового правозастосування;
- відсутність у проєкті Закону положень щодо чіткого визначення суб’єктів, до повноважень яких буде віднесено видачу документа дозвільного характеру при здійсненні рубок деревини зумовлює ризик різного правозастосування, в тому числі з корупційною метою.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. У п. 1 розділу І проєкту Закону передбачається внести зміни, зокрема до ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 22 Лісового кодексу України (далі – ЛКУ), згідно з якими право приватної власності на ліси, право постійного користування лісами припиняється в разі відсутності затверджених в установленому порядку матеріалів лісовпорядкування.
Крім того, у п.п. 1, 2 п. 2 розділу ІІ проєкту Закону передбачається внесення змін до ч. 1 ст. 140, ч. 1 ст. 141 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ), згідно з якими до підстав припинення права власності на земельну ділянку та права користування земельною ділянкою віднесено відсутність затверджених в установленому порядку матеріалів лісовпорядкування.
Також у п.п. 30 п. 1 розділу І проєкту Закону пропонуються зміни до ч. 1 ст. 78 ЛКУ шляхом доповнення новим п. 9, згідно з яким однією з підстав припинення права використання лісових ресурсів визначено, зокрема, використання лісових ресурсів без наявності затверджених в установленому порядку матеріалів лісовпорядкування.
При цьому згідно з ч. 4 ст. 48 як в чинній, так і запропонованій редакціях матеріали лісовпорядкування затверджуються в установленому порядку органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, за погодженням відповідно з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Однак положення проєкту Закону не відповідають приписам ст. 41 Конституції України, згідно з якою ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Крім того, проєкт Закону не містить положень, які б визначали:
- підстави прийняття відповідним органом рішення про затвердження матеріалів лісовпорядкування або про відмову в їх затвердженні, положення про можливість прийняття зазначеним центральним органом виконавчої влади рішення про необхідність доопрацювання матеріалів лісовпорядкування, що надаються для його одержання (підстави прийняття такого рішення);
- критерії, за наявності яких центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, прийматиме рішення про відмову в погодженні матеріалів лісовпорядкування;
- чіткі вимоги до змісту та форми відповідних матеріалів лісовпорядкування, відсутність яких в кожному конкретному випадку згідно з проєктом Закону слугуватиме підставою для припинення права власності на земельну ділянку та лісові ресурси, а також прав на їх використання;
- механізм реалізації положень проєкту Закону щодо припинення приватної власності на ліси, права постійного користування лісами в разі відсутності затверджених в установленому порядку матеріалів лісовпорядкування.
Отже, запровадження у проєкті Закону такої відповідальності, як припинення прав власності та користування відповідними природними ресурсами у разі незатвердження матеріалів лісовпорядкування за відсутності чіткого механізму їх погодження та затвердження, зумовлює ризик необґрунтованого позбавлення права власності та права користування земельними лісовими ділянками / права на використання лісових ресурсів, в тому числі з корупційною метою.
При цьому питання щодо прийняття рішення про затвердження матеріалів лісовпорядкування має ознаки адміністративної послуги та з огляду на вимоги
ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» (далі – Закон) є предметом регулювання цього Закону.
Так, згідно з ч. 1 ст. 5 Закону виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються: найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платність або безоплатність надання адміністративної послуги; граничний строк надання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
Крім того, проєкт Закону не містить перехідних положень, які б надавали можливість лісокористувачам у реальний проміжок часу забезпечити розроблення та затвердження матеріалів лісовпорядкування задля уникнення примусового позбавлення права власності та права користування земельними лісовими ділянками / права на використання лісових ресурсів, що зумовлює ризики їх недосконалого розроблення та корупційних зловживань, пов’язаних із необхідністю прискорення прийняття суб’єктами владних повноважень рішення щодо затвердження матеріалів лісовпорядкування або ж прийняття ними «потрібного» рішення про їх затвердження.
Таким чином, запропоноване регулювання запроваджує непрозору процедуру припинення права власності та права користування земельними ділянками / права на використання лісових ресурсів, наділяє уповноважених суб’єктів владних повноважень надмірними дискреційними повноваженнями, що своєю чергою створює умови для корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
запропоновані проєктом Закону зміни до ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 78 ЛКУ та ЗКУ виключити.
1.2. У проєкті Закону передбачається внести зміни до ЛКУ в частині доповнення новою ст. 702.
Так, згідно з ч.ч. 1, 2 цієї статті реалізація (продаж) деревини, а також виробів з деревини здійснюється виключно на організованих товарних ринках (товарних біржах), крім випадків реалізації (продажу):
для забезпечення потреб національної безпеки та оборони, подолання наслідків надзвичайних ситуацій, стихійних лих відповідно до законів;
для суб’єктів, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;
для потреб індивідуального будівництва, ремонту будівель та опалення (для фізичних осіб) в обсязі, встановленому Кабінетом Міністрів України;
деревини, яка ввозиться на митну територію України в митному режимі імпорту (випуску для вільного обігу).
Договір, за яким здійснюється реалізація (продаж) деревини та виробів з деревини, укладений поза організованими товарними ринками (товарними біржами), крім випадків, передбачених законом, є нікчемним та не є підставою для внесення інформації про реалізацію (продаж) деревини та виробів з деревини до єдиної державної системи електронного обліку деревини, формування первинних, товаросупровідних документів, у тому числі товарно-транспортної або залізничної накладної про придбання деревини та окремих виробів з деревини, сертифікатів про походження лісоматеріалів та виробів з деревини.
Однак поза межами регулювання запропонованої проєктом Закону редакції
ст. 702 ЛКУ залишаються такі питання:
- чи поширюється вимога щодо реалізації продажу деревини на організованих товарних ринках (товарних біржах) щодо деревини, заготовленої виключно на лісових ділянках, віднесених до лісового фонду України у розумінні ч. 1 ст. 4 ЛКУ, чи й на іншу деревину, в тому числі визначену в ч. 2 ст. 4 ЛКУ;
- реалізація (продаж) якої саме деревини / виробів з деревини як товарної продукції повинна здійснюватися на організованих товарних ринках (товарних біржах).
Крім того, у проєкті Закону не визначено, яка процедура повинна застосовуватися у випадках (реалізації) продажу деревини / виробів з деревини для забезпечення потреб національної безпеки та оборони, подолання наслідків надзвичайних ситуацій, стихійних лих, для потреб індивідуального будівництва, ремонту будівель та опалення, а також не врегульовано механізму підтвердження фактів продажу деревини / виробів з деревини для зазначених потреб.
Сукупність указаних обставин, ураховуючи відсутність у проєкті Закону чітких положень про необхідність внесення інформації про реалізацію (продаж) деревини / виробів з деревини поза організованими товарними ринками (товарними біржами) до єдиної державної системи електронного обліку деревини всіма суб’єктами, визначеними у ч. 1 ст. 702 ЛКУ (у запропонованій проєктом Закону редакції), може призвести до запровадження непрозорої та корупційно вразливої процедури реалізації деревини / виробів з деревини, обумовленої можливістю вибіркового правозастосування та корупційних зловживань.
Рекомендації НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону в частині визначення:
- змісту понять «деревина», «вироби з деревини» в розумінні проєкту Закону;
- процедури (реалізації) продажу деревини / виробів з деревини, які підлягають реалізації (продажу) поза організованими товарними ринками (товарними біржами), в тому числі механізм підтвердження фактів продажу деревини / виробів з деревини) для забезпечення потреб національної безпеки та оборони, подолання наслідків надзвичайних ситуацій, стихійних лих, а також індивідуального будівництва, ремонту будівель та опалення.
Крім того, у проєкті Закону слід чітко унормувати питання щодо необхідності внесення інформації про реалізацію (продаж) деревини / виробів з деревини поза організованими товарними ринками (товарними біржами) до єдиної державної системи електронного обліку деревини всіма суб’єктами, визначеними у ч. 1 ст. 702 ЛКУ (у запропонованій проєктом Закону редакції).
ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
У п.п. 24 п. 1 розділу І проєкту Закону передбачається внести зміну, зокрема до ч. 2 ст. 69 ЛКУ, визначивши, що спеціальний дозвіл на заготівлю деревини видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Разом з тим згідно з ч. 5 ст. 69 ЛКУ, до якої не передбачаються зміни, спеціальний дозвіл видається власниками лісів або постійними лісокористувачами у встановленому порядку також на проведення інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства.
Однак запропоновані проєктом Закону зміни до ч. 2 ст. 69 ЛКУ зумовлюють внутрішню суперечність із положеннями ч. 5 ст. 69 ЛКУ щодо визначення суб’єктів, до повноважень яких буде віднесено видачу документа дозвільного характеру при здійсненні рубок деревини.
Крім того, у п. 132 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України від 19.05.2011 № 3392-VI, визначено такі документи дозвільного характеру, як спеціальні дозволи на спеціальне використання лісових ресурсів (лісорубний квиток, ордер, лісовий квиток).
Отже, запропонована редакція проєкту Закону в поєднанні з відсутністю зазначення виду відповідного документа дозвільного характеру створює підґрунтя для конфлікту повноважень між відповідними органами державної влади та власниками / постійними лісокористувачами і різної правозастосовної практики, в тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати запропоновану редакцію ч. 2 ст. 69 ЛКУ з метою взаємоузгодження із ч. 5 ст. 69 ЛКУ щодо визначення суб’єкта, до повноважень якого буде віднесено видачу документа дозвільного характеру при здійсненні рубок деревини, а також уточнити вид документа дозвільного характеру, отримання якого підтверджуватиме право на проведення відповідних рубок.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
