Висновок антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання ведення лісового господарства під час дії воєнного стану та внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2017 р. № 1010»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання ведення лісового господарства під час дії воєнного стану та внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України
від 13 грудня 2017 р. № 1010» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:

• встановлення корупційно вразливої процедури проведення суцільних санітарних рубок у лісах та непрозорого порядку діяльності комісії, що створює передумови для порушення вимог законодавчих актів у сфері ведення лісового господарства, а також корупційних зловживань;
• створення передумов для суб’єктивного прийняття рішення щодо проведення суцільних санітарних рубок у лісах без врахування природоохоронних вимог, визначених законодавством, та неконтрольованого вирубування деревини.

Опис виявлених корупціогенних факторів

Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1. Проєктом постанови пропонується врегулювати питання проведення суцільних санітарних рубок у лісах на період дії воєнного стану та внести зміну до постанови Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2017 р. № 1010 «Про затвердження критеріїв визначення планованої діяльності, яка не підлягає оцінці впливу на довкілля, та критеріїв визначення розширень і змін діяльності та об’єктів, які не підлягають оцінці впливу на довкілля».

Так, у п. 1 проєкту постанови передбачається установити, що на період дії воєнного стану доцільність проведення суцільних санітарних рубок у лісах, у тому числі лісових насадженнях, пошкоджених (знищених) унаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України та надзвичайних ситуацій, для відновлювальних робіт з ліквідації наслідків збройної агресії проти України під час дії воєнного стану (далі – рубки), крім рубок дерев і чагарників, пов’язаних з потребами для оборони та безпеки держави і крім суцільних санітарних рубок на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду, визначається комісією, утвореною за рішенням власників лісів, постійних лісокористувачів, які надають інформацію про утворення такої комісії територіальним органам Держекоінспекції.

До складу комісії входять представники органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим або територіального органу Держлісагентства, органу місцевого самоврядування, на території якого зростають насадження, що потребують суцільної санітарної рубки, державного спеціалізованого лісозахисного підприємства, власника лісів, постійного лісокористувача, військових адміністрацій.

За результатами такого обстеження складається акт обстеження насаджень, що потребують суцільної санітарної рубки (далі – акт обстеження), в якому зазначаються категорія лісів, таксаційна характеристика насаджень за матеріалами лісовпорядкування, причини їх пошкодження, всихання, обґрунтування необхідності проведення суцільної санітарної рубки та строків її проведення, а також пропонуються способи і строки лісовідновлення, заходи щодо оздоровлення, запобігання зараженню або пошкодженню суміжних насаджень.

При цьому згідно з пп. 2, 4 Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 № 724 (далі – Правила), під час проведення рубок формування і оздоровлення лісів застосовуються такі рубки: догляду, санітарні, лісовідновні, переформування, пов’язані з реконструкцією, ландшафтні.

Підставою для проведення рубок формування і оздоровлення лісів, інших заходів із формування і оздоровлення лісів, інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства, є матеріали лісовпорядкування та обстежень, які проводяться власниками лісів та/або постійними лісокористувачами, а для санітарних рубок – акт лісопатологічного обстеження або акт обстеження насаджень, що потребують суцільної санітарної рубки, складені відповідно до Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.
№ 555 (далі – Санітарні правила).

Однак наведені положення проєкту постанови не містять системного взаємозв’язку як із Правилами, якими визначено загальні вимоги до проведення рубок формування і оздоровлення лісів, так і Санітарними правилами, які регулюють, зокрема, вимоги до проведення суцільних санітарних рубок. Так, у проєкті постанови чітко не унормовано питання, чи зобов’язані враховувати члени комісії / комісій під час проведення обстежень і складення актів обстежень, які є підставою для проведення санітарних рубок, вимоги Правил та Санітарних правил.

Зазначене зумовлює запровадження на рівні актів Уряду двох відмінних процедур проведення суцільних санітарних рубок, а також різного правозастосування під час вирішення зазначених питань, в тому числі з корупційною метою.

При цьому проєкт постанови не містить вичерпних вимог щодо діяльності комісій, зокрема алгоритму дій члена комісії у разі незгоди з рішенням комісії, зафіксованим в акті обстежень, та фіксації такої незгоди.

На відміну від чинної процедури проведення обстежень, визначеної Правилами, проєкт постанови не містить вимог щодо залучення до складу комісій громадськості як додаткового заходу забезпечення прозорості / законності проведення відповідних рубок.

Запропонований у проєкті постанови спосіб врегулювання питання щодо проведення рубок, з огляду на відсутність у проєкті чітких вимог, якими повинні керуватися члени комісії / комісій під час здійснення обстежень, зумовлює ризик порушення положень ч. 2 ст. 19, ч. 5 ст. 48, ст. 70 Лісового кодексу України (далі – ЛКУ), згідно з якими:

- постійні лісокористувачі зобов’язані здійснювати використання лісових ресурсів способами, які забезпечують збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створюють сприятливі умови для їх охорони, захисту та відтворення;

- затверджені матеріали лісовпорядкування є обов’язковими для ведення лісового господарства, планування і прогнозування використання лісових ресурсів;

- у виняткових випадках вирубування насінників і плюсових дерев може бути здійснене з дозволу органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства;

- вирубування дерев та чагарників, занесених до Червоної книги України, здійснюється в установленому порядку лише з дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Крім того у проєкті постанови відсутні положення, які б визначали зміст поняття «лісові насадження, пошкоджені (знищені) унаслідок збройної агресії Російської Федерації» та / або алгоритм визначення територій (площ), на яких допускається проведення суцільних санітарних рубок з урахуванням ступеня пошкодження (знищення) лісових насаджень, що, своєю чергою, може призвести до неконтрольованого вирубування деревини, а також порушення вимог ст.ст. 2-4 Закону України «Про заборону на проведення суцільних рубок у гірських ялицево-букових лісах Карпатського регіону», якими встановлено, що:

з метою збереження корисних властивостей лісів та забезпечення запобігання проявам згубних наслідків природних явищ у Карпатському регіоні встановлюється заборона на проведення суцільних рубок головного користування та суцільних рубок формування та оздоровлення лісів, крім розробки суцільних вітровалів і буреломів, а також суцільно вражених шкідниками і хворобами насаджень: у високогірних лісах, що розташовані вище 1100 метрів над рівнем моря; у лісах в лавинонебезпечних басейнах (смуги лісу по верхній його межі залежно від довжини безлісного схилу); у лісах в селенебезпечних басейнах (усі ліси в зонах формування селей, що встановлюються національною гідрометеорологічною службою); у берегозахисних ділянках лісу;

на стрімких схилах у гірських ялицево-букових лісах Карпатського регіону дозволяються лише вибіркові рубки головного користування та вибіркові рубки формування та оздоровлення лісів;

на пологих і спадистих схилах у гірських ялицево-букових деревостанах проводяться лише поступові і вибіркові рубки.

Разом з тим згідно з ч. 1 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Сукупність указаних обставин сприяє встановленню корупційно вразливої процедури проведення суцільних санітарних рубок у лісах та непрозорого порядку діяльності комісії, а також зумовлює ризик призначення суцільних санітарних рубок без врахування вимог законодавчих актів і корупційних зловживань під час проведення таких рубок.

Рекомендація НАЗК:

положення проєкту постанови у частині запропонованої процедури обстеження насаджень з метою проведення суцільних санітарних рубок потребують суттєвого перегляду та доопрацювання з урахуванням наведених зауважень.

2. У п. 2 проєкту постанови пропонується встановити, що під час дії воєнного стану не поширюється для проведення суцільних санітарних рубок у лісах, у тому числі лісових насадженнях, пошкоджених (знищених) унаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України та надзвичайних ситуацій, для відновлювальних робіт з ліквідації наслідків збройної агресії проти України під час дії воєнного стану, крім суцільних санітарних рубок на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду, дія низки актів Уряду про зарахування обсягу деревини, заготовленої під час проведення суцільних санітарних рубок, до обсягів використання розрахункової лісосіки.

Разом з тим згідно з положеннями ст.ст. 45, 46 ЛКУ лісовпорядкування включає комплекс заходів, спрямованих на забезпечення ефективної організації та науково обґрунтованого ведення лісового господарства, охорони, захисту, раціонального використання, підвищення екологічного та ресурсного потенціалу лісів, культури ведення лісового господарства, отримання достовірної і всебічної інформації про лісовий фонд України. Лісовпорядкування передбачає, зокрема, обчислення розрахункової лісосіки, обсягів використання інших видів лісових ресурсів.

Так, розрахункова лісосіка – це щорічна науково обґрунтована норма заготівлі деревини в порядку рубок головного користування, яка затверджується для кожного власника, постійного користувача лісів окремо за групами порід, виходячи з принципів безперервності та невиснажливості використання лісових ресурсів. Розрахункова лісосіка загалом для України, Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя визначається як сума затверджених у встановленому порядку розрахункових лісосік, передбачених частиною першою цієї статті (ст. 43 ЛКУ).

Таким чином, при здійсненні суцільних санітарних рубок запропонованим у проєкті постанови способом не будуть враховуватися вимоги природоохоронного законодавства щодо обов’язковості додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності (ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Крім того, у п. 3 проєкту постанови передбачається внести зміну до п. 2 додатка 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.2017 № 1010 «Про затвердження критеріїв визначення планованої діяльності, яка не підлягає оцінці впливу на довкілля, та критеріїв визначення розширень і змін діяльності та об’єктів, які не підлягають оцінці впливу на довкілля» (далі – Постанова № 1010), доповнивши його п.п. 21 такого змісту: «21) проведення під час дії воєнного стану суцільних санітарних рубок у лісах, у тому числі лісових насадженнях, пошкоджених (знищених) унаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України та надзвичайних ситуацій, для відновлювальних робіт з ліквідації наслідків збройної агресії проти України під час дії воєнного стану, крім суцільних санітарних рубок на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду;».

Варто зауважити, що підставою для прийняття рішення про відмову у видачі спеціального дозволу у порядку ч. 8 ст. 69 ЛКУ є, зокрема, результати оцінки впливу на довкілля.

Також згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» здійснення оцінки впливу на довкілля є обов’язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.

Оцінці впливу на довкілля не підлягає, зокрема, планована діяльність, спрямована виключно на забезпечення оборони держави, ліквідацію наслідків надзвичайних ситуацій, відновлювальні роботи з ліквідації наслідків збройної агресії проти України під час дії воєнного стану, відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

При цьому у п. 2 Критеріїв визначення планованої діяльності, яка не підлягає оцінці впливу на довкілля, затверджених Постановою № 1010, встановлено, що оцінці впливу на довкілля не підлягає планована діяльність, визначена у п. 1-21 ч. 2 та п. 1-13 ч. 3 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», у разі, коли вона спрямована виключно на забезпечення оборони та енергетичної безпеки держави, ліквідацію наслідків надзвичайних ситуацій, наслідків військової агресії Російської Федерації проти України, та визначено конкретні види планованої діяльності, яка не підлягає оцінці впливу на довкілля, з урахуванням зазначеного виключення.

Однак положення проєкту постанови не містять системного взаємозв’язку із нормами Критеріїв та не передбачають конкретного переліку відновлювальних робіт / діяльності, які не підлягають оцінці впливу на довкілля, що створює умови для суб’єктивного правозастосування під час визначення такого переліку робіт, а також необґрунтованого призначення суцільних санітарних рубок без врахування оцінки їх впливу на довкілля.

З огляду на указані обставини врегулювання питань проведення суцільних санітарних рубок деревини без встановлення чітких вимог до загальних обсягів санітарних рубок та без застосування оцінки впливу на довкілля у сукупності зумовлює ризики вирубування деревини з порушенням вимог, визначених ЛКУ, Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про оцінку впливу на довкілля», призводить до відсутності запобіжників, покликаних мінімізувати негативний вплив на довкілля при проведенні санітарних рубок. Такий підхід наділяє посадових осіб, які братимуть участь у діяльності комісій, можливостями для упередженого правозастосування під час вирішення питань щодо проведення санітарних рубок та визначення обсягу використання деревини, що створює підґрунтя для вчинення ними корупційних правопорушень.

Рекомендація НАЗК:

проєкт постанови потребує перегляду з метою запровадження прозорої процедури проведення суцільних санітарних рубок та усунення можливостей для корупційних зловживань.

Висновок:

проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                                     Віктор ПАВЛУЩИК