Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі – Держгеокадастр) |
Мета проєкту постанови – відновлення заходів державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення державного нагляду (контролю) під час воєнного стану |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель на період воєнного стану» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:
- відсутність у проєкті постанови чіткої та завершеної процедури державного (нагляду) контролю за використанням та охороною земель, що створює умови для виконання заходів державного (нагляду) контролю уповноваженими посадовими особами в умовах конфлікту інтересів;
- визначений у проєкті постанови механізм здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) зумовлює різну правозастосовну практику, що створює умови для порушення прав власників земельних ділянок / землекористувачів та корупційних зловживань.
Опис виявленого корупціогенного фактора
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
Згідно з абз. 1 п. 1 проєкту постанови з метою забезпечення дотримання прав держави та територіальних громад, землевласників та землекористувачів на період воєнного стану передбачається дозволити здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель.
Також в абз. 1, 3 п. 2 проєкту постанови передбачається визначити, що Держгеокадастр та її територіальні органи проводять моніторинг матеріалів дистанційного зондування Землі (аналіз супутникових знімків, що виконані за підтримки Світового банку Інститутом космічних досліджень) та визначають перелік масивів, земельні ділянки яких можуть потенційно використовуватись з порушенням вимог земельного законодавства.
За результатами моніторингу та уточнення інформації земельні ділянки, які можуть використовуватись з порушенням вимог земельного законодавства, включаються в план роботи територіальних органів Держгеокадастру.
Однак у проєкті постанови відсутні положення, які б визначали критерії, за якими будуть відбиратися земельні ділянки для моніторингу, процедуру здійснення такого моніторингу (в тому числі шляхом застосування відсильних положень до інших актів законодавства), а також критерії віднесення земельних ділянок до таких, які можуть потенційно використовуватись з порушенням вимог земельного законодавства.
Відсутність зазначених положень зумовлює невизначеність щодо підстав та черговості включення земельних ділянок до плану роботи територіальних органів Держгеокадастру з метою проведення заходів державного (нагляду) контролю.
Крім того, у проєкті постанови (п. 2) чітко не унормовано питання врахування при здійсненні відповідних заходів державного (нагляду) контролю норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон), в тому числі положень ч. 2 ст. 5, що становить ризик порушення його вимог під час правозастосування положень проєкту постанови на практиці.
Так, відповідно до вимог ч. 2 ст. 5 Закону залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Сукупність указаних обставин свідчить про запровадження непрозорої та незавершеної процедури здійснення державного (нагляду) контролю за використанням та охороною земель, наділяє посадових осіб Держгеокадастру та його територіальних органів непрозорими дискреційними повноваженнями, що створює умови для необ’єктивного та упередженого застосування заходів державного (нагляду) контролю (їх незастосування) до того чи іншого власника земель / землекористувача, в тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт постанови з метою визначення чіткої та завершеної процедури державного (нагляду) контролю за використанням та охороною земель
ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
Пунктом 3 проєкту постанови передбачається визначити, що позапланові заходи державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель здійснюються у разі отримання звернень від фізичних та юридичних осіб, органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів щодо використання земельних ділянок з порушенням вимог земельного законодавства, а також з інших підстав, визначених законодавством.
За необхідності позапланові заходи державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю, здійснюються із залученням державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель територіальних органів Держгеокадастру.
Однак врегулювання питання здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) запропонованим у проєкті постанови способом зумовлює ризик порушення вимог законодавчих актів у сфері здійснення державного нагляду (контролю).
Так, згідно з нормами ст. 3 Закону державний нагляд (контроль), серед іншого, здійснюється за принципами: гарантування прав та законних інтересів кожного суб’єкта господарювання; об’єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб’єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, що визначені законом; неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання.
Підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров’ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу (ч. 1 ст. 6 Закону).
Водночас відповідно до положень ст. 61 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю і реалізують функцію державного контролю за використанням та охороною земель через державних інспекторів з державного контролю за використанням та охороною земель відповідних рад, кваліфікаційні вимоги до яких визначені статтею 10 цього Закону.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад починають виконувати повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель через 30 календарних днів після інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
У разі якщо сільські, селищні, міські ради не прийняли рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та не забезпечили призначення державних інспекторів відповідних рад, повноваження рад у зазначеній сфері виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до прийняття радами в установленому цим Законом порядку рішення про виконання радами повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Відповідна правова неузгодженість у поєднанні із застосуванням у проєкті постанови конструкцій «з інших підстав, визначених законодавством», «за необхідності» допускають довільне тлумачення та правозастосування його положень, що може призвести до порушення прав землевласників або землекористувачів під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) в частині необґрунтованого розширення підстав для здійснення державного нагляду (контролю), правової невизначеності щодо встановлення органу державного нагляду (контролю), уповноваженого здійснювати заходи державного нагляду (контролю), а також зумовлюють ризик корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт постанови з метою приведення у відповідність до вимог наведених законодавчих актів.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
