Висновок антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту щодо будівництва, ремонту об’єктів нерухомого майна»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки» затверджено Антикорупційну стратегію на 2021–2025 роки (далі – Антикорупційна стратегія).

Метою Антикорупційної стратегії є запобігання та протидія корупції, а також забезпечення злагодженості та системності антикорупційної діяльності всіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 3.5 Антикорупційної стратегії сфера будівництва є сферою з високим рівнем корупційних ризиків.

За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту щодо будівництва, ремонту об’єктів нерухомого майна» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:

- запровадження непрозорої, корупційно вразливої процедури будівництва, ремонту об’єктів нерухомого майна в рамках реалізації експериментального проєкту;

- наділення замовника будівництва можливістю суб’єктивно визначати, який саме товар, роботи чи послуги підлягатимуть закупівлі без дотримання конкурентної процедури, що створює ризик прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів та не гарантує дотримання принципів здійснення публічних закупівель.

Крім того, зазначаємо, що у 2024 році Національним агентством було проведене дослідження на тему: «ТОП-10 корупційних ризиків під час реалізації експериментального проєкту щодо відновлення населених пунктів, які постраждали внаслідок збройної агресії рф». У вказаному дослідженні проведено комплексний аналіз процесів відновлення на прикладі постанови Кабінету Міністрів України від 25.04.2023 № 382 «Про реалізацію експериментального проекту щодо відновлення населених пунктів, які постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації», ідентифіковано 10 корупційних ризиків, які притаманні також загальним процесам відновлення, та сформовано рекомендації щодо їх мінімізації / усунення, які потребують відповідного врахування під час доопрацювання проєкту постанови.

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1. Проєктом постанови пропонується затвердити Порядок реалізації експериментального проєкту щодо будівництва, ремонту об’єктів нерухомого майна (далі – проєкт Порядку).

Згідно з п. 2 проєкту Порядку будівництво, ремонт об’єктів  нерухомого майна в рамках експериментального проєкту передбачає виконання робіт із нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту та ремонту: 

• об’єктів нерухомого майна, пошкоджених та знищених внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України (далі – пошкоджене та знищені об’єкти нерухомого майна);

- діючих пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення, пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення, щодо яких укладені міжнародні договори України про їх будівництво  чи  функціонування, ратифіковані у порядку, встановленому законодавством,  автомобільних доріг загального користування державного значення та майданчиків для стоянки вантажного та пасажирського транспорту, автомобільних сервісних зон (далі – об’єкти прикордонної інфраструктури);

- інших об’єктів за дорученням Кабінету Міністрів України.

Відповідно до п. 6 проєкту Порядку визначено, що обласні та Київська міська військові (державні) адміністрації за пропозиціями органів місцевого самоврядування формують переліки пошкоджених та знищених об’єктів нерухомого майна незалежно від форми власності, які підлягають будівництву, ремонту в рамках реалізації експериментального проєкту.

Служби відновлення та розвитку інфраструктури в областях формують переліки об’єктів прикордонної інфраструктури, які підлягають будівництву, ремонту в рамках реалізації експериментального проєкту.

Переліки об’єктів формуються з огляду на пріоритетність: 

задоволення першочергових потреб населення;

транскордонного та логістичного забезпечення національної безпеки і оборони, економічної безпеки шляхом реалізації заходів, визначених Стратегією розвитку та розбудови прикордонної інфраструктури з країнами Європейського Союзу та Республікою Молдова до 2030 року, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.12.2024 № 1337;

досягнення визначених Урядом соціально-економічних показників (результатів) розвитку держави.

Однак використання словесної конструкції «інших об’єктів» зумовлює встановлення невичерпного переліку об’єктів для будівництва, ремонту в рамках експериментального проєкту.

Крім того, у проєкті Порядку відсутні положення, які б визначали критерії, за якими будуть відбиратись пошкоджені / знищені об’єкти нерухомого майна та об’єкти прикордонної інфраструктури для формування відповідних переліків об’єктів, які підлягають будівництву, ремонту, в рамках реалізації експериментального проєкту.

Також запропоновані у проєкті Порядку критерії визначення пріоритетності для формування відповідних переліків не є чіткими та допускаю їх довільне тлумачення та правозастосування.

Сукупність указаних обставин свідчить про запровадження непрозорої процедури будівництва, ремонту об’єктів нерухомого майна в рамках реалізації експериментального проєкту, наділяє уповноважених осіб обласних та Київської міської військових (державних) адміністрацій, органів місцевого самоврядування, а також служб відновлення та розвитку інфраструктури в областях непрозорими дискреційними повноваженнями, що створює умови для застосування суб’єктивних / упереджених підходів для прийняття відповідних рішень у рамках експериментального проєкту.

Рекомендації НАЗК:

у проєкті Порядку визначити:

виключний перелік об’єктів для будівництва, ремонту в рамках експериментального проєкту;

критерії, за якими будуть відбиратись пошкоджені і знищені об’єкти нерухомого майна та об’єкти прикордонної інфраструктури для формування відповідних переліків об’єктів, які підлягають будівництву, ремонту, в рамках реалізації експериментального проєкту;

чіткі критерії з метою визначення пріоритетності для формування відповідних переліків.

2. У п. 7 проєкту Порядку визначено, що сформовані переліки об’єктів разом із додатками обласні та Київська міська військові (державні) адміністрації та служби відновлення та розвитку інфраструктури в областях подають в електронній формі з використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади в установленому законодавством порядку з накладенням на них кваліфікованих електронних підписів і печатки Агентству відновлення та Мінрозвитку (до відома).

Згідно з п. 8 проєкту Порядку Агентство відновлення готує проєкт акта Кабінету Міністрів України щодо затвердження переліку об’єктів нерухомого майна, на яких здійснюється будівництво, ремонт та обсяги бюджетних коштів для їх фінансового забезпечення.

Однак проєкт Порядку не унормовує питання процедури опрацювання Агентством відновлення поданих переліків об’єктів разом із додатками, оскільки не визначає:

• предмета опрацювання, строку та черговості розгляду Агентством відновлення поданих переліків;
• строку підготовки та подання проєкту акта Кабінету Міністрів України.

Крім того, у проєкті Порядку (з урахуванням положень п. 6 проєкту Порядку) не визначено порядку розрахунку обсягу бюджетних коштів для фінансового забезпечення будівництва, ремонту в рамках експериментального проєкту, а також суб’єкта визначення обсягу фінансового забезпечення та механізмів контролю за цільовим використанням коштів у рамках реалізації експериментального проєкту.

Указана правова невизначеність у положеннях проєкту Порядку наділяє посадових осіб Агентства відновлення та інших учасників експериментального проєкту надмірними дискреційними повноваженнями, що створює умови для прийняття упереджених рішень та в процесі правозастосування може призвести до необґрунтованих витрат коштів державного бюджету, а також корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наданих зауважень.

3. Згідно з п. 10 проєкту Порядку за рішенням замовника будівництва, з урахуванням належного обґрунтування доцільності, придбання товарів, робіт і послуг може здійснюватися шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару.

Крім того, у п. 4 проєкту постанови пропонується внести зміни до п. 13 особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі – Особливості), зокрема розширити перелік випадків, за якими дозволяється придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує
100 тис. грн, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. грн, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн грн, шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару, у разі коли, зокрема, здійснюється закупівля товарів, робіт та послуг в рамках експериментального проєкту щодо будівництва, ремонту об’єктів нерухомого майна.

Зазначені зміни дають змогу замовникам будівництва здійснювати закупівлі необмеженого переліку товарів, робіт і послуг для будівництва, ремонту об’єктів шляхом укладення прямих договорів без проведення конкурентної процедури закупівлі.

Крім цього, застосування у п. 10 проєкту Порядку словосполучення
«з урахуванням належного обґрунтування доцільності», що містить оціночні категорії, не дає змоги дійти висновку щодо правових підстав здійснення відповідних закупівель.

Указані обставини з урахуванням положень п. 2 проєкту Порядку, який не містить виключного переліку об’єктів для будівництва, ремонту в рамках експериментального проєкту, наділяють замовника будівництва можливістю суб’єктивно визначати, який саме товар, роботи чи послуги підлягатимуть закупівлі без дотримання конкурентної процедури.

Сукупність зазначених обставин може призвести до зловживань та не гарантує дотримання принципів здійснення публічних закупівель, визначених у ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме:

- добросовісна конкуренція серед учасників;

- максимальна економія, ефективність та пропорційність;

- відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель;

- недискримінація учасників та рівне ставлення до них;

- об’єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі / спрощеної закупівлі;

- запобігання корупційним діям і зловживанням.

Запропонований проєктом постанови підхід спричиняє корупційні ризики у сфері здійснення публічних закупівель шляхом встановлення можливостей для упередженого визначення предмету закупівель без застосування конкурентної процедури, вибору контрагентів та прийняття економічно невигідних умов контрактів, які укладатимуться з використанням бюджетних коштів.

Рекомендації НАЗК:

п. 4 проєкту постанови щодо відповідних змін до Особливостей виключити;

доопрацювати п. 10 проєкту Порядку з урахуванням наданих рекомендацій шляхом виключення положень щодо укладення прямих договорів про закупівлю та застосування відсильної норми до вимог законодавства у сфері публічних закупівель.

Висновок:

проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

В.о. Голови Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                        Микола КОРНЕЛЮК