Висновок антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проєкту щодо посилення протиповітряної оборони території України шляхом залучення підприємств усіх форм власності до створення груп протиповітряної оборони»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами проведення антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які можуть зумовити ризик зловживань під час отримання підприємствами повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони та під час здійснення ними закупівлі озброєння, військової та спеціальної техніки, боєприпасів протиповітряної оборони (далі - ОВТ ППО).

Опис виявлених корупціогенних факторів

1. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов'язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

1.1. Проєктом постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проєкту щодо посилення протиповітряної оборони території України шляхом залучення підприємств усіх форм власності до створення груп протиповітряної оборони» (далі - проєкт постанови) пропонується внести зміни до п. 13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 та затвердити Порядок реалізації експериментального проєкту щодо посилення протиповітряної оборони території України шляхом залучення суб’єктів господарювання усіх форм власності до створення груп протиповітряної оборони (далі - проєкт Порядку).

Метою експериментального проєкту є можливість залучення суб’єктів господарювання усіх форм власності до спільних із Збройними Силами України, іншими складовим сил безпеки та оборони заходів, спрямованих на підвищення ефективності протиповітряної оборони території України (п. 2 проєкту Порядку).

Так, згідно з пп. 1 п. 6  проєкту Порядку підприємства, які мають намір отримати повноваження на здійснення заходів з протиповітряної оборони повинні відповідати, зокрема, таким організаційним вимогам як мати дозвіл на відкриття (функціонування) об’єкта дозвільної системи, та\або мати право виготовляти, придбавати, зберігати, перевозити і використовувати предмети, матеріали і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які поширюється дозвільна система, та\або отримати в установленому законом порядку право на надання послуг з охорони майна юридичних осіб, та\або в установленому порядку отримали право на провадження діяльності з виробництва, закупівлі та постачання вибухових речовин і боєприпасів, а також на закупівлю та виробництво вибухових матеріалів та/або інших компонентів для їх виробництв.

Разом з тим, враховуючи положення п.п. 9 та 10 проєкту Порядку з метою отримання повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони підприємства звертаються до Міноборони, із заявою в довільній формі із інформацією та документами, зазначеними в п. 9 проєкту Порядку. Міноборони у десятиденний термін з дня надходження здійснює перевірку поданих документів та, у разі їх відповідності вимогам п.п. 6 та 9 цього Порядку, приймає рішення про надання субʼєкту господарювання повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони та створення групи протиповітряної оборони.

Зважаючи на те, що до організаційних вимог до підприємств, які мають намір отримати повноваження на здійснення заходів з протиповітряної оборони, застосовуються такі критерії як «мати право», «отримали в установленому законом порядку право», варто зазначити, що проєктом Порядку не передбачено ні прямих, ні бланкетних норм до інших нормативно-правових актів чи відомчих актів, спрямованих на чітке визначення підтвердження наявності такого права.

Така невизначеність у правовому регулюванні створює умови для застосування суб’єктивного підходу під час прийняття рішення службовими / посадовими особами Міноборони про надання субʼєкту господарювання повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони та створення групи протиповітряної оборони.

Крім того, п. 9 проєкту Порядку, зокрема, передбачає, що до заяви підприємства додається, серед іншого, копія дозволу на відкриття та функціонування об’єкта дозвільної системи та\або, копія ліцензії на надання послуг з охорони, та\або копія декларації на надання послуг з охорони, та\або копія наказу про його внесення підприємства до реєстру електронного реєстру учасників відбору та виконавців державних контрактів (договорів).

Водночас в положеннях проєкту Порядку закріплено як організаційні вимоги до підприємств у вигляді загального визначення наявності права (п. 6 проєкту Порядку), так і визначений перелік документів, що подаються підприємством разом із заявою до Міноборони (п. 9 проєкту Порядку). Враховуючи те, що під час прийняття рішення Міноборони зобов'язаний здійснити перевірку заяви та підприємства на відповідність п. 6 і п. 9 проєкту Порядку, зазначене може сприяти маніпуляції як під час встановлення відповідності підприємств до встановлених вимог, так і під час розгляду Міноборони заяв підприємства про надання повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони та створення групи протиповітряної оборони.  

Таким чином, вказані положення проєкту Порядку сформульовані без дотримання принципу правової визначеності та не встановлюють чітких вимог / критеріїв до підприємств та до порядку підтвердження їх відповідності Міноборони з метою отримання повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони, що може призвести до прийняття неузгоджених рішень, вибіркового застосування положень проєкту Порядку та, відповідно, створює передумови для вчинення корупційних правопорушень.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.

1.2. Відповідно до абз. 2 та абз. 12 п. 12 проєкту Порядку за результатами розгляду заяви видається спільний наказ повітряного командування Повітряних Сил Збройних Сил України та уповноваженого підприємства про створення групи протиповітряної оборони (далі – спільний наказ), який має містити, зокрема, порядок забезпечення груп протиповітряної оборони ОВТ ППО, матеріально-технічними засобами, та/або вибуховими матеріалами, іншою військовою технікою, пально-мастильними матеріалами та фінансування діяльності. Спільний наказ є підставою для організації заходів, пов’язаних із діяльністю групи протиповітряної оборони, у тому числі з підготовкою її особового складу та закупівлею уповноваженим підприємством ОВТ ППО необхідних для здійснення заходів протиповітряної оборони, або передачі ОВТ ППО від органів управління протиповітряною обороною, військових частин до груп протиповітряної оборони.

Також п. 21 проєкту Порядку визначено, що групи протиповітряної оборони можуть мати на озброєнні безпілотні літальні апарати, безпілотні авіаційні комплекси, засоби радіоелектронної боротьби, радіолокаційні станції, а також інші ОВТ ППО. Підприємства, що виконують завдання з протиповітряної оборони мають право закуповувати ОВТ ППО, в тому числі безпілотні літальні апарати, засоби радіоелектронної боротьби, радіолокаційні станції тощо у кількості та відповідно до номенклатури, визначеної наказом Повітряного Командування Повітряних Сил Збройних Сил України, які застосовуються виключно групою протиповітряної оборони.

Варто зазначити, що п. 23 проєкту Порядку передбачено, зокрема,  що видання спільного наказу є самостійною і достатньою умовою для застосування підприємством, що є замовником в розумінні Закону України "Про публічні закупівлі", переговорної процедури для закупівлі ОВТ ППО та послуг з підготовки (навчання) членів групи протиповітряної оборони з урахуванням особливостей, визначених цим Порядком. Повідомлення про намір укласти договір про закупівлю ОВТ ППО та/або послуг з підготовки (навчання) членів групи протиповітряної оборони не оприлюднюється в електронній системі закупівель. Такий замовник має право укласти договір про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу та без оприлюднення повідомлення про намір укласти договір. Повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю таких товарів, а так само звіт про його виконання, не оприлюднюються.

Враховуючи широке визначення терміну «озброєння, військова та спеціальна техніка, боєприпаси протиповітряної оборони», що вживається у цілях цього проєкту Порядку (п. 5) та уповноваження підприємств на здійснення закупівлі ОВТ ППО, невизначеність порядку здійснення закупівлі ОВТ ППО встановлює передумови для вчинення посадовими / службовими особами уповноважених підприємств корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Разом з тим, проєктом постанови також пропонується внесення змін до п. 13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, а саме доповнити пункт новим абзацом такого змісту: «Придбання замовниками товарів і послуг, передбачених Порядком реалізації експериментального проєкту щодо посилення протиповітряної оборони території України шляхом залучення підприємств усіх форм власності до створення груп протиповітряної оборони,затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від “___” __________ 2025 р. №____, здійснюється з урахуванням особливостей, визначених зазначеним Порядком».

Водночас проєкт Порядку не визначає змісту «переговорної процедури», у тому числі не зазначає бланкетних норм до інших нормативно-правових актів, що порушує принцип правової визначеності та зумовлює можливість різного тлумачення та ускладнює практичну реалізацію зазначених положень.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.

2. Використання правових конструкцій оціночного характеру та слів, які допускають невичерпність регулювання

П. 9 проєкту Порядку передбачено, що з метою отримання повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони підприємства звертаються до Міноборони, із заявою в довільній формі, яка повинна містити, зокрема, відомості про намір здійснити закупівлю безпілотних літальних апаратів, безпілотних авіаційних комплексів, засобів радіоелектронної боротьби, радіолокаційних станцій інших ОВТ ППО у разі надання повноважень (далі - відомості про намір).

Згідно з положенням п. 10 проєкту Порядку Міноборони у десятиденний термін з дня надходження здійснює перевірку поданих документів. У разі їх відповідності, зокрема, вимогам п. 9 проєкту Порядку Міноборони приймає рішення про надання субʼєкту господарювання повноважень на здійснення та створення групи протиповітряної оборони. У разі виявлення невідповідностей вимогам, зокрема, п. 9 проєкту Порядку, Міноборони у строк, визначений абз. 1 п. 10 цього Порядку, інформує підприємство шляхом надсилання листа за підписом уповноваженої особи на його електронну пошту.

Використання у проєкті Порядку конструкцій оціночного характеру «відомості про намір» унеможливлює вичерпність та однозначність застосування порядку розгляду заяв підприємств, що потенційно дає змогу довільно трактувати такі вимоги / положення. Крім того, у проєкті Порядку відсутнє визначення змісту «відомостей про намір», а також процедури їхньої оцінки Міноборони задля надання підприємствам повноважень на здійснення заходів з протиповітряної оборони.

Разом з тим наявність у проєкті Порядку конструкцій оціночного характеру порушує принцип правової визначеності та зумовлює ризик довільного й упередженого правозастосування під час прийняття службовими / посадовими особами Міноборони рішення про про надання підприємствам повноважень на здійснення протиповітряної оборони та створення групи протиповітряної оборони.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.

Висновок:

                        проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                                              Віктор ПАВЛУЩИК