Висновок антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проєкту з організації діяльності та забезпечення функціонування центрів єдності та локальної ідентичності»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проєкту з організації діяльності та забезпечення функціонування центрів єдності та локальної ідентичності» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:

• запровадження незавершеної, корупційно вразливої процедури створення та функціонування центрів єдності та локальної ідентичності (далі – Центри), визначення переліку / умов надання ними послуг та їх фінансового забезпечення, що створює умови для порушення вимог законодавства, упередженого правозастосування та корупційних зловживань;
• непрозорий порядок формування та діяльності координаційної ради, що може зумовити прийняття рішень в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів.

Опис виявлених корупціогенних факторів

Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1. Проєктом постанови пропонується затвердити Порядок реалізації експериментального проєкту з організації діяльності та забезпечення функціонування центрів єдності та локальної ідентичності (далі – проєкт Порядку).

Згідно з п. 1 проєкту Порядку цей Порядок визначає механізм реалізації експериментального проєкту з організації діяльності та забезпечення функціонування Центрів – соціальних просторів, призначених для забезпечення комплексної підтримки осіб, які перемістились з територій, включених до переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Мінрозвитку, для яких не визначено дати завершення бойових дій, припинення можливості бойових дій або тимчасової окупації, мають зареєстроване/задеклароване місце проживання на цих територіях, а також внутрішньо переміщених осіб.

Так, положеннями проєкту Порядку визначено, що:

у цьому Порядку термін «Центр» вживається в такому значенні: приміщення будівлі (споруди), в якому для осіб, визначених пунктом 1 цього Порядку, відповідно до законодавства, надаються соціальні, адміністративні, освітні, медичні, правничі послуги, послуги гуманітарної, психосоціальної підтримки, послуги у сфері зайнятості, тимчасового поселення та інші послуги не заборонені законодавством, а також проводяться громадські заходи та заходи єдності та збереження локальної ідентичності, спрямовані на створення умов для добровільного  повернення до покинутого місця проживання або інтеграції  за новим місцем проживання (п. 2);

організація діяльності та забезпечення функціонування Центрів здійснюються обласними державними (військовими) адміністраціями, областей, на території яких наявні територіальні громади, території яких тимчасово окуповані, сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх утворення) радами (за згодою), військовими адміністраціями населених пунктів (у разі їх утворення), території територіальних громад яких тимчасово окуповані, за участі Мінрозвитку, у співробітництві з обласними, Київською міською, державними (військовими) адміністраціями, сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх утворення) радами (за згодою), військовими адміністраціями населених пунктів (в разі їх утворення), районними та обласними радами (за згодою), на території (юрисдикції) територіальних громад яких створюються такі Центри, та за сприяння міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (п. 3);

до організації діяльності та забезпечення функціонування Центрів можуть залучатися представники територіальних органів центральних органів виконавчої влади, державних установ, підприємств, організацій за погодженням з їх керівниками (п. 4);

для  безпосереднього  управління  Центром  утворюється  координаційна рада, до повноважень якої віднесено, зокрема, забезпечення функціонування Центру, визначення переліку та забезпечення надання послуг, які надаватимуться в Центрі (п. 6);

для забезпечення функціонування Центру передбачається укладення угод про співробітництво (п.7);

фінансове забезпечення з організації діяльності та забезпечення функціонування Центрів здійснюється за рахунок коштів міжнародної технічної допомоги  в  рамках  програм допомоги і грантів  ЄС,  урядів  іноземних  держав, міжнародних організацій, донорських установ, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством (п. 8);

у Центрі, сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх утворення) радами (за згодою), військовими адміністраціями населених пунктів (у разі їх утворення), території територіальних громад яких тимчасово окуповані, які залучаються до організації діяльності та забезпечені функціонування Центру, облаштовуються, зокрема, окремі кімнати первинного прийому осіб з робочими місцями працівників відповідних органів місцевого самоврядування, військових адміністрацій населених пунктів (у разі їх утворення) для надання послуг, визначених п. 2 цього Порядку (п. 11).

Однак у проєкті Порядку відсутні положення, які б визначали:

- зміст та критерії формування переліку послуг, які надаватимуться Центром, та механізм / особливості їх надання, ураховуючи те, що спеціальним законодавством у відповідних сферах (наприклад, законодавчими актами про соціальні послуги, про адміністративні послуги, про медичну допомогу, про правову допомогу тощо) вже врегульовано процедури надання більшості послуг, передбачених у п. 2 проєкту Порядку, та визначено повноваження органів державної влади щодо їх надання;

- порядок розмежування повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування з питань, пов’язаних із реалізацією експериментального проєкту та забезпечення функціонування Центрів, процедури взаємодії між ними, а також суб’єкта прийняття відповідних рішень;

- механізм та суб’єкта здійснення контролю (в тому числі фінансового контролю) за виконанням Центрами покладених на них функцій;

- чіткий механізм / алгоритм створення Центрів, їх правовий статус (самостійна установа, підрозділ у складі органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інше);

- правовий статус працівників Центрів, вимоги до їх кваліфікації, порядок їх працевлаштування, порядок та розміри оплати їх праці;

- порядок та умови залучення представників центральних органів виконавчої влади, державних установ, підприємств, організацій до  організації діяльності та забезпечення функціонування Центрів;

- процедуру закупівлі товарів, послуг, робіт для забезпечення діяльності Центрів та вимоги до таких закупівель;

- зміст угод про співробітництво, які передбачається укладати для функціонування Центрів (чи поширюються на них вимоги Закону України «Про співробітництво територіальних громад»), їх чіткий предмет, форми співробітництва сторін, умови участі / співфінансування та відповідальності  сторін за виконання таких угод;

- порядок формування кошторисів для забезпечення функціонування Центрів з урахуванням вимог п. 7 § 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, згідно з яким проекти актів Кабінету Міністрів, що стосуються реалізації експериментальних проектів, повинні містити, зокрема, обсяг та джерела фінансових, матеріально-технічних, людських та інших ресурсів, необхідних для реалізації експериментального проекту.

При цьому слід врахувати, що відповідно до п. 2 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень в галузі охорони навколишнього природного середовища» Кабінету Міністрів України доручено забезпечити прийняття рішень з питань, що потребують законодавчого врегулювання, крім випадків, визначених ст. 92 Конституції України, щодо проведення у сферах, відповідальність за які несе Кабінет Міністрів України, зокрема екології, державного управління, охорони здоров’я, експерименту, строк якого не перевищує двох років.

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, організація і діяльність органів виконавчої влади, засади місцевого самоврядування.

Відповідна правова невизначеність у положеннях проєкту Порядку надмірно розширює дискреційні повноваження суб’єкта прийняття рішення про спрямування коштів міжнародної технічної допомоги, створює можливість виключно на власний розсуд визначати напрями їх спрямування, що зумовлює ризик їх неефективного використання та корупційних зловживань.

Крім того, зміст п. 1 проєкту Порядку не дає змоги дійти чіткого розуміння щодо порядку підтвердження статусу осіб, які перемістились з територій, включених до переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові  дії  або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Мінрозвитку, для яких не визначено дати завершення бойових дій, припинення можливості бойових дій або тимчасової окупації, алгоритму їх дій при зверненні до Центрів та механізму обліку надання їм послуг Центром.  

Сукупність указаних обставин свідчить про запровадження непрозорого та незавершеного механізму функціонування Центрів, визначення переліку надання послуг та їх фінансового забезпечення, що створює умови для порушення вимог законодавства, упередженого правозастосування та корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

проєкт Порядку потребує суттєвого перегляду та доопрацювання з урахуванням наведених зауважень.

2. Згідно з п. 6 проєкту Порядку для безпосереднього  управління  Центром  утворюється  координаційна рада, до складу якої за посадою входять:

- сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх утворення) голови (за згодою), начальники військових адміністрацій населених пунктів (у разі їх утворення), території громад яких тимчасово  окуповані, та які залучаються, у відповідності до пункту 4 цього Порядку, до організації діяльності та забезпечення функціонування відповідного Центру;

- представники обласних державних (військових) адміністрацій, областей, на території яких наявні територіальні громади, території яких тимчасово окуповані, та які залучаються до участі в організації діяльності та забезпеченні функціонування відповідного Центру головою (начальником) відповідної обласної державної (військової) адміністрації.

Основною організаційною формою роботи координаційної ради є засідання, які проводяться в разі потреби, але не рідше ніж один раз на місяць.

До повноважень координаційної ради входять:

- забезпечення функціонування Центру;

- визначення переліку та забезпечення надання послуг, які надаватимуться в Центрі;

- визначення персонального складу координаційної ради;

 - визначення голови координаційної ради, його функцій та обов’язків.

 Голова координаційної ради визначається координаційною радою зі свого складу.

Рішення, прийняті координаційною радою, оформляються протоколом, який підписується головою координаційної ради. За запрошенням координаційної ради участь в її засіданнях можуть брати представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, неурядових організацій, інших заінтересованих сторін.

Однак проєктом Порядку не визначено завершених правових процедур створення та діяльності координаційної ради, що може зумовити зловживання під час її формування та здійснення покладених на неї функцій.

Так, у проєкті Порядку відсутні положення, що визначають:

- організаційно-правовий статус координаційної ради (консультативно-дорадчий орган, інше) та правовий статус прийнятих нею рішень;

- чіткий порядок формування та вимоги до складу координаційної ради: її чисельність (із відсотковим значенням представників кожної із наведених сторін), критерії та порядок відбору кандидатур представників для включення їх до складу відповідної ради; порядок внесення змін до її складу;

- вичерпний перелік рішень з питань  забезпечення функціонування Центру, які прийматимуться координаційною радою, порядок оформлення окремої думки члена координаційної ради у разі незгоди з прийнятим нею рішенням;

- чи поширюватимуться на всіх членів координаційної ради вимоги щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, передбачені Законом України «Про запобігання корупції».

Так, на осіб, визначених у ч. 1 ст. 3 вказаного Закону, які будуть включені до складу координаційної ради, поширюватимуться заборони та обмеження, передбачені Законом України «Про запобігання корупції». Проте на інших осіб зазначені обмеження не будуть поширюватися, і такі особи не зможуть бути притягнені до юридичної відповідальності, зокрема, за прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів.

З огляду на зазначене запропонований проєктом Порядку механізм формування та діяльності координаційної ради може зумовити прийняття нею рішень в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів та корупційні зловживання.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з метою усунення корупційно вразливого механізму формування та діяльності координаційної ради.

Висновок:

проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

В.о. Голови Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                                      Микола КОРНЕЛЮК