Картка проєкту
|
Розробник проєкту акта: Державне агентство лісових ресурсів України (далі – Держлісагентство) |
Мета проєкту постанови – унормування окремих питань спеціального використання лісових ресурсів |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо окремих питань спеціального використання лісових ресурсів» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
- створення юридичної колізії між запропонованими положеннями проєкту постанови і змін, що вносяться до деяких постанов Кабінету Міністрів України (далі – проєкт змін), з нормами лісового законодавства, що призведе до діяльності суб’єктів лісових відносин в умовах конфлікту інтересів;
- правова невизначеність у частині використання лісових ресурсів у межах лімітів (обсягів використання), встановлених у порядку, визначеному Лісовим кодексом України (далі – ЛКУ), що створює умови для неконтрольованого використання природних ресурсів та корупційних зловживань;
- запровадження корупційно вразливої моделі здійснення рубок для науково-дослідних цілей, оскільки створює умови для їх неправомірного призначення та вирубування деревини;
- відсутність у проєкті чітких критеріїв збільшення ширини лісосік під час проведення суцільної рубки головного користування зумовлює можливість вибіркового правозастосування та корупційних зловживань;
- нечітка та незавершена процедура здійснення огляду на місці виділеної лісової ділянки зумовлює ризик прийняття рішень уповноваженими посадовими особами в умовах конфлікту інтересів.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
У п. 2 проєкту постанови передбачається встановити, що протягом двох років з дня набрання чинності цією постановою підставою для рубок, пов’язаних з новим будівництвом, реконструкцією, капітальним ремонтом доріг на лісових ділянках та доглядом за ними, є матеріали обстеження, проведені відповідно до п. 4 Правил поліпшення якісного складу лісів, проведення інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 р. № 724 (далі – Правила), крім випадків, коли такі рубки передбачені матеріалами лісовпорядкування.
Крім того, положеннями п.п. 1 п. 1 проєкту змін запропоновано зміни до п. 4 Правил, якими, зокрема, визначено, що обстеження проводяться в разі необхідності здійснення рубок та інших заходів з формування і оздоровлення лісів, інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства, які не запроектовані чинними матеріалами лісовпорядкування, відповідно до Порядку здійснення лісовпорядкування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2023 р. № 112.
Однак запропоновані положення зумовлюють неузгодженість з іншими нормами Правил, зокрема пп. 29, 31, 47, 60, якими передбачено, що окремі види рубок повинні здійснюватися виключно за результатами здійснення лісовпорядкування на підставі матеріалів лісовпорядкування.
При цьому зміст п. 2 проєкту постанови створює підґрунтя для довільного правозастосування в частині визначення необхідності врахування вимог до здійснення рубок, передбачених у п. 60 Правил.
Так, у п. 60 Правил, зокрема, визначено, що перелік лісових ділянок для нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту доріг на лісових ділянках визначається матеріалами лісовпорядкування. Ширина просік доріг на лісових ділянках визначається проєктною документацією, але не може бути більшою
20 метрів.
Рубки, пов’язані з доглядом за дорогами на лісових ділянках, проводяться з метою утримання їх у належному стані шляхом звільнення існуючих доріг на лісових ділянках від дерев і кущів, а також від небезпечних дерев у смузі шириною не більше висоти деревостану від краю проїзної частини.
Також згідно з положеннями ст. ст. 14, 19 ЛКУ:
громадяни та юридичні особи, які мають у приватній власності ліси, зокрема, зобов’язані вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування відповідно до цього Кодексу;
постійні лісокористувачі зобов’язані, зокрема, дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів; вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування.
Затверджені матеріали лісовпорядкування є обов’язковими для ведення лісового господарства, планування і прогнозування використання лісових ресурсів (ч. 5 ст. 48 ЛКУ).
З огляду на зазначене запропоноване регулювання в частині виключення положень щодо необхідності здійснення відповідних видів рубок на підставі матеріалів лісовпорядкування створює юридичну колізію між положеннями проєктів постанови і змін з нормами ЛКУ, який є основоположним законодавчим актом у сфері регулювання лісових відносин, а також Правил, та допускає вибіркове тлумачення відповідних норм. Запропоновані зміни також створюють умови для діяльності суб’єктів лісових відносин в умовах конфлікту інтересів, ураховуючи те, що лісовим законодавством передбачено чітку процедуру погодження та затвердження матеріалів лісовпорядкування, на відміну від матеріалів обстеження, які мають рекомендаційний характер.
Рекомендації НАЗК:
- виключити п. 2 проєкту постанови;
- доопрацювати положення проєкту змін з метою усунення наведеної юридичної колізії та визначення чітких й однозначних випадків здійснення рубок на підставі матеріалів обстеження (як приклад, рубки, які мають терміновий характер ( ліквідація наслідків надзвичайної ситуації, рубки, пов’язані з потребами для оборони та безпеки держави, тощо)), а також вимог до проведення рубок під час здійснення дорожніх робіт на лісових ділянках.
ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
- У п.п. 1 п. 1 проєкту змін запропоновано зміни до п. 4 Правил, якими, зокрема, визначено, що обстеження проводяться в разі необхідності здійснення рубок та інших заходів з формування і оздоровлення лісів, інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства, які не запроєктовані чинними матеріалами лісовпорядкування, відповідно до Порядку здійснення лісовпорядкування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 7 лютого 2023 р. № 112.
Відповідні зміни передбачено й іншими положеннями проєкту змін.
Однак проєкт змін у частині застосування слів «рубок та інших заходів з формування і оздоровлення лісів» створює умови для різного розуміння і правозастосування, оскільки чітко не врегульовує питання, про які саме види рубок та інших заходів йде мова, та чи передбачає застосування відповідних рубок і заходів – використання лісових ресурсів, у тому числі шляхом проведення рубок головного користування.
Указана правова невизначеність у проєкті змін при регламентації прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб, які реалізуються у правовідносинах з особами, уповноваженими на виконання функцій держави, може зумовити нівелювання вимог ЛКУ щодо використання лісових ресурсів у межах лімітів (обсягів використання), встановлених у порядку, визначеному цим Кодексом, створення умов для неконтрольованого використання природних ресурсів та корупційних зловживань.
Так, згідно з положеннями ст.ст. 43, 71 ЛКУ розрахункова лісосіка – щорічна науково обґрунтована норма заготівлі деревини в порядку рубок головного користування, яка затверджується для кожного власника, постійного користувача лісів окремо за групами порід, виходячи з принципів безперервності та невиснажливості використання лісових ресурсів.
Пропозиції та відповідні обґрунтування щодо розрахункової лісосіки готуються лісовпорядними організаціями.
Розрахункова лісосіка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Лімітом заготівлі деревини в порядку рубок головного користування є затверджена в установленому порядку розрахункова лісосіка. Заготівля деревини в порядку рубок головного користування в розмірах, що перевищують розрахункову лісосіку, забороняється.
Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 82 ЛКУ обсяги робіт щодо відновлення лісів і лісорозведення визначаються на підставі матеріалів лісовпорядкування або спеціального обстеження, що здійснює власник лісів чи постійний лісокористувач, з урахуванням необхідності збереження природних екосистем.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт змін з метою врахування зазначених зауважень.
- У п.п. 2 п. 1 проєкту змін передбачається внести зміни до п. 5 Правил у частині запровадження рубок для науково-дослідних цілей у випадку наукового супроводу таких рубок науковими установами на договірних засадах.
Згідно із запропонованими положеннями Правил рубки для науково-дослідних цілей здійснюються в межах виконання тематики наукових досліджень і науково-технічних (експериментальних) розробок. Обстеження лісових ділянок на доцільність проведення таких рубок здійснюється відповідно до п. 4 цих Правил, із залученням представника наукової установи, що здійснює науковий супровід таких рубок.
Організаційно-технічні показники рубок для науково-дослідних цілей та квартально-видільний перелік лісових ділянок, на яких заплановано проведення таких рубок, визначаються планом наукового дослідження, затвердженого вченою (науковою, науково-технічною, технічною) радою наукової установи, яка буде здійснювати рубки для науково-дослідних цілей або здійснювати науковий супровід таких рубок. Організаційно-технічні показники рубок для науково-дослідних цілей можуть відхилятися від основних вимог до проведення рубок та інших заходів з формування і оздоровлення лісів, інших рубок та робіт, пов’язаних з веденням лісового господарства, встановлених цими Правилами.
Однак наведені положення проєкту змін не містять положень, які б визначали, які саме науково-дослідні цілі можуть слугувати підставою для застосування відповідних рубок, які види рубок можуть застосовуватися, а також вимог до змісту тематик наукових досліджень, науково-технічних (експериментальних) розробок і планів наукових досліджень та порядку (вимог до) їх розроблення, чіткого визначення, хто є замовником їх підготовки та забезпечує оплату за їх надання.
Указана правова невизначеність у поєднанні із запропонованим у проєкті змін механізмом взаємодії наукових установ із лісокористувачами на договірних засадах задля проведення рубок для науково-дослідних цілей або ж проведення рубок самими науковими установами за затвердженими ними ж планами свідчить про запровадження непрозорої та корупційно вразливої правової моделі здійснення рубок для науково-дослідних цілей, яка створює підґрунтя для здійснення відповідних рубок в умовах конфлікту інтересів.
Крім зазначеного, надання права науковим установам відхилятися від основних вимог до проведення рубок, визначених Правилами, за відсутністю дієвої системи контролю за діяльністю таких установ, може зумовити неконтрольоване вирубування деревини та порушення природоохоронних вимог, у тому числі щодо об’єктів, які перебувають під особливою охороною, зокрема, визначених ч. 5 ст. 70 ЛКУ та Законом України «Про заборону на проведення суцільних рубок у гірських ялицево-букових лісах Карпатського регіону».
Відповідні зауваження стосуються також запропонованої проєктом змін редакції п. 5 Правил рубок головного користування в гірських лісах Карпат, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 р. № 929, в тому числі ураховуючи виключення положень щодо погодження технологічних карт стосовно лісівничих вимог із територіальними органами Держлісагентства та облдержадміністраціями.
Рекомендація НАЗК:
запропонована у проєкті змін правова модель здійснення рубок для науково-дослідних цілей є корупційно вразливою та потребує суттєвого перегляду з метою усунення наведених корупційних ризиків.
- Проєктом змін (п.п. 3 п. 1) передбачається внести зміни до п. 57 Правил, визначивши, що до інших рубок та робіт, пов’язаних із веденням лісового господарства, належить вирубування дерев і чагарників, пов’язаних з проведенням підготовчих робіт при заготівлі деревини.
Водночас у п.п. 1 п. 2 проєкту змін передбачаються зміни до пп. 42, 43 Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 761 (далі – Порядок), якими, зокрема, визначено, що:
підготовчі роботи виконуються перед лісосічними роботами на ділянках, виділених для заготівлі деревини, а за необхідності – й на суміжних ділянках;
при проведенні підготовчих робіт на суміжних ділянках з ділянками, виділеними для заготівлі деревини, допускається їх розчищення для: монтажу устаткування і пристроїв для здійснення спеціального використання лісових ресурсів, а також спорудження тимчасових житлових, виробничих та інших будівель і споруд; облаштування місць стоянки засобів виробництва, зберігання пально-мастильних матеріалів та заправлення ними технічних засобів, відпочинку коней; влаштування трелювальних волоків, просік канатних лісотранспортних установок, вирубування небезпечних дерев у зовнішніх зонах безпеки вздовж лісосік.
Під час виділення лісових ділянок для спеціального використання лісових ресурсів визначається необхідність проведення підготовчих робіт, зазначених у цьому пункті, на цих ділянках, а за необхідності - й на суміжних ділянках.
Однак запропоновані положення чітко не врегульовують питання щодо того, про які лісові ділянки, виділені для заготівлі деревини, та суміжні ділянки (виділені для рубок головного користування чи інших видів рубок), йдеться, а також які максимальні площі суміжних лісових ділянок можуть бути виділені для здійснення підготовчих робіт.
Крім того, проєктом змін не визначено умови вирубування в рамках підготовчих робіт на лісових ділянках деревостанів, які відповідно до законодавчих актів у сфері охорони та використання природних ресурсів підлягають особливій охороні (особливо захисні лісові ділянки тощо).
Разом з тим згідно з нормами ст. 71 ЛКУ лімітом заготівлі деревини в порядку рубок головного користування є затверджена в установленому порядку розрахункова лісосіка. Заготівля деревини в порядку рубок головного користування в розмірах, що перевищують розрахункову лісосіку, забороняється.
При цьому згідно з ч. 1 ст. 70 ЛКУ заготівля деревини здійснюється при використанні лісових ресурсів у порядку рубок головного користування, що проводяться у стиглих і перестійних деревостанах.
Згідно з п. 7 Порядку до заготівлі деревини під час проведення рубок головного користування в межах розрахункової лісосіки включають перестійні і стиглі деревостани, з яких до першочергової рубки призначають: пошкоджені та ті, що усихають; в яких дозволено проведення рубок головного користування і які за своїм станом визнані у встановленому порядку такими, що потребують термінової рубки, або ростуть на лісових ділянках, які підлягають розчищенню у зв’язку з будівництвом, зокрема, гідровузлів, трубопроводів, доріг, електромереж; які вийшли з підсочування.
З урахуванням зазначеного запропоноване у проєкті змін регулювання становить ризик порушення заборон, встановлених ЛКУ щодо заготівлі деревини в порядку рубок головного користування виключно в межах розрахункової лісосіки, та запровадження неконтрольованого вирубування деревини понад встановлені норми (обсяги використання), в тому числі з порушенням природоохоронних вимог.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт змін з метою визначення чіткої процедури виділення лісових ділянок для підготовчих робіт з урахуванням вимог ЛКУ, а також максимальної площі суміжних ділянок, які виділятимуться для таких потреб.
- У п.п. 1 п. 2 проєкту змін передбачаються зміни до абз. 1 п. 12 Порядку, згідно з якими його редакція набуде такого змісту «За рішенням органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальних органів Держлісагентства (далі – органи Держлісагентства), під час проведення суцільної рубки головного користування ширина лісосіки, встановлена нормативно-правовими актами з питань ведення лісового господарства, може бути збільшена максимально у 2 рази (крім ялицевих і букових лісів на гірських схилах): у разі необхідності проведення термінової рубки за станом на значних площах; під час проведення рубки низькоповнотних деревостанів (0,4 і нижче) за наявності життєздатного підросту і молодняку господарсько цінних порід у кількості, достатній для відновлення корінних деревостанів.».
Таким чином, із зазначеної норми виключається положення щодо необхідності погодження збільшення ширини лісосіки з обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.
Зазначене в поєднанні із застосуванням слів «може бути», які мають довільний характер, а також вживанням таких оціночних категорій при визначенні критеріїв встановлення рубок, як «термінової рубки», «на значних площах», «у кількості, достатній для відновлення», створює умови для вибіркового правозастосування та наділяє відповідних осіб, уповноважених на виконання функцій держави, надмірним обсягом дискреційних повноважень та зумовлює корупційні ризики під час вирішення питань щодо обсягів використання лісових ресурсів.
Рекомендація НАЗК:
у запропонованій редакції абз. 1 п. 12 Порядку визначити чіткі критерії щодо збільшення ширини лісосік під час проведення суцільної рубки головного користування.
ІІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
Згідно з п. 3 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня
2007 р. № 761 (у редакції проєкту змін), за рішенням керівника територіального органу Держлісагентства посадова особа цього органу перед видачею лісорубного квитка може здійснювати огляд на місці виділеної лісової ділянки з метою встановлення відповідності даних щодо площі, кількісних та якісних показників лісової ділянки відомостям, зазначеним у документах, поданих для отримання лісорубного квитка.
Порядок проведення огляду на місці виділеної лісової ділянки для спеціального використання лісових ресурсів, оформлення результатів такого огляду та встановлення критеріїв відповідності кількісних і якісних показників встановлюється Інструкцією з відведення і таксації лісосік у лісах, що затверджується в установленому порядку Міндовкіллям за поданням Держлісагентства.
Відповідні зміни передбачається внести й до п. 19 Порядку реалізації експериментального проекту щодо видачі спеціального дозволу на спеціальне використання лісових ресурсів (лісорубного квитка) в електронній формі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 р. № 483 ( п.п. 6 п. 7 проєкту змін).
При цьому згідно з положеннями п. 7 проєкту змін однією із підстав для прийняття рішення про відмову у видачі лісорубного квитка передбачається визначити встановлення за результатами огляду на місці невідповідності площі (понад 0,1 га при площі лісосіки до 2,0 га і понад 0,2 га при площі лісосіки більше 2,0 га), кількісних (за ліквідним запасом на лісосіці, ліквідним запасом окремих порід, частка яких у складі деревостану 2 і більше одиниці, понад 10 %, а по діловій деревині – понад 15 %) та якісних показників виділеної лісової ділянки відомостям, зазначеним у документах, поданих для отримання лісорубного квитка.
Однак застосування у запропонованій редакції п. 3 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів слів «за рішенням керівника територіального органу Держлісагентства посадова особа цього органу перед видачею лісорубного квитка може здійснювати огляд» без визначення чітких підстав та процедури здійснення такого огляду допускає упереджений підхід та різнотлумачення у процесі правозастосування.
Така юридична невизначеність у правовому регулюванні наділяє уповноважених посадових осіб можливістю визначати на власний розсуд зміст управлінських рішень, що в процесі правозастосування створить умови для їх прийняття в умовах конфлікту інтересів та корупційних зловживань.
Слід звернути увагу, що на сьогодні Інструкція з відведення і таксації лісосік у лісах не затверджена, хоча її затвердження передбачено лісовим законодавством з 2011 року.
Наявність зазначеної проблеми висвітлено також і в аналітичному дослідженні НАЗК «Корупційні ризики у лісовому господарстві».
Рекомендація НАЗК:
визначити у проєкті змін підстави прийняття рішень про здійснення огляду на місці виділеної лісової ділянки та чіткі вимоги до процедури такого огляду.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наведених зауважень.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
