Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про надання на ринку та використання біоцидних продуктів»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про надання на ринку та використання біоцидних продуктів» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:

- відсутність прозорого механізму уповноваження  державних підприємств, установ, організацій на проведення оцінки матеріалів щодо схвалення, оновлення або перегляду діючих речовин, підготовку експертного висновку з пропозиціями схвалення або відмови схвалення, оновлення та перегляду схвалення діючих речовин, підготовку експертного висновку про можливість державної реєстрації біоцидних продуктів за спрощеною процедурою або відмову в реєстрації;

- необґрунтоване розширення дискреційних повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я (МОЗ), та уповноважених осіб під час надання адміністративних послуг, пов’язаних із державною реєстрацією біоцидних продуктів;

- юридична невизначеність питань щодо проведення моніторингу та здійснення контролю біоцидних продуктів, оброблених виробів, які були введені відповідно до законодавства.

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1.1. Згідно зі ст. 7 проєкту Закону уповноваженою особою із забезпечення медико-санітарної регламентації небезпечних факторів здійснюватиметься: проведення оцінки матеріалів щодо схвалення, оновлення або перегляду діючих речовин; підготовку експертного висновку з пропозиціями схвалення або відмови схвалення, оновлення та перегляду схвалення діючих речовин; підготовку експертного висновку про можливість державної реєстрації біоцидних продуктів за спрощеною процедурою або відмову у реєстрації; виконання інших функцій, передбачених цим Законом.

У п. 21 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону визначено, що уповноважена особа – це державне підприємство (установа або організація), якому МОЗ надано повноваження для проведення оцінки матеріалів щодо схвалення, оновлення або перегляду діючих речовин, підготовку експертного висновку з пропозиціями схвалення або відмови схвалення, оновлення та перегляду схвалення діючих речовин, підготовку експертного висновку про можливість державної реєстрації біоцидних продуктів за спрощеною процедурою або відмову в реєстрації.

Водночас у проєкті Закону не визначено вимог (критеріїв) до державних підприємств (установ або організацій), які можуть бути уповноваженими особами, а також порядок такого уповноваження.

Як наслідок, пропоновані проєктом Закону невизначеність і неврегульованість процедур розширюють дискреційні повноваження МОЗ та можуть призвести до корупційних зловживань у частині надання переваг окремим суб’єктам, які надалі надаватимуть відповідні послуги.

Рекомендація НАЗК:

у проєкті Закону визначити чіткі вимоги (критерії) до державних підприємств (установ, організацій), які можуть бути уповноваженими особами, та порядок їх уповноваження.

1.2. В абз. 1 ч. 5 ст. 12 проєкту Закону встановлено, що після оплати збору уповноважена особа проводить попередню оцінку щодо комплектності заяви про схвалення діючої речовини. У разі подання документів у неповному обсязі або подання неналежним чином оформлених документів уповноважена особа повідомляє заявника про відмову у їх розгляді із зазначенням конкретної причини відмови та встановлює термін подання цієї інформації, який не повинен перевищувати 90 календарних днів.

Згідно з абз. 3 ч. 5 ст. 12 проєкту Закону після подання додаткової інформації уповноважена особа, у разі визнання її достатньою, затверджує заяву та інформує заявника про дату затвердження.

Однак у проєкті Закону відсутні положення, які встановлюють чіткі критерії «достатності» поданої заявником інформації.

Зазначене необґрунтовано наділяє уповноважених осіб дискреційними повноваженнями та створює умови для корупційних зловживань при прийнятті відповідних рішень щодо затвердження заяви.

Аналогічне за змістом зауваження стосується також абз. 4 ч. 6 ст. 21 проєкту Закону.

Рекомендація НАЗК:

в абз. 3 ч. 5 ст. 12, абз. 4 ч. 6 ст. 21 проєкту Закону слова «у разі визнання її достатньою» виключити або визначити критерії щодо достатності поданої заявником інформації.

1.3. Згідно з абз. 10 ч. 10 ст. 12 проєкту Закону експертний висновок з рекомендацією про відмову у схваленні повинен включати відповідне обґрунтування. Підставою для відмови у схваленні діючої речовини, зокрема, є встановлення невідповідності умовам схвалення.

У ч.1 ст. 15 проєкту Закону встановлено, що МОЗ оновлює схвалення діючої речовини, якщо діюча речовина, як і раніше відповідає умовам схвалення діючої речовини, викладеним у ч.1 ст. 10 цього Закону.

Відповідно до п. 2 ч.1 ст. 16 проєкту Закону перегляд рішення про схвалення діючої речовини проводиться МОЗ при настанні одного з таких випадків, зокрема, отримання даних, які вказують на невідповідність діючої речовини встановленим критеріям для схвалення діючої речовини, викладених у ч. 1 ст. 10 Закону, або умов, викладених у ч. 2 ст. 11 Закону.

Однак ст. 10 проєкту Закону не визначає умов/критеріїв щодо схвалення діючої речовини, а лише встановлює вимоги до змісту рішення, прийнятого МОЗ.

Крім того, використання оціночної конструкції «відповідне обґрунтування» робить зміст експертного висновку невизначеним, що позбавляє заявника права бути належним чином повідомленим про підстави відмови у схваленні діючої речовини та можливості надати коментарі.

Така правова невизначеність на рівні законодавчого регулювання наділяє уповноважених осіб та МОЗ дискреційними повноваженнями, створює підґрунтя для корупційних зловживань шляхом надання необґрунтованої відмови у схваленні діючої речовини та оновленні її схвалення.

Рекомендації НАЗК:

у ст. 10 проєкту Закону визначити чіткий та виключний перелік умов/критеріїв щодо схвалення діючої речовини;

в абз. 10 ч. 10 ст. 12 проєкту Закону слова «відповідне обґрунтування» замінити словами «вмотивоване обґрунтування та конкретний спосіб усунення виявлених підстав для відмови».

1.4. У ч. 7 ст. 21 проєкту Закону встановлено, що під час проведення оцінки реєстраційних матеріалів уповноважена особа, зокрема, проводить оцінку біоцидного продукту та складає звіт, узагальнюючий висновок своєї оцінки з рекомендаціями про можливість державної реєстрації біоцидного продукту або про відмову у реєстрації (звіту про оцінку).

Відповідно до ч. 10 ст. 21 проєкту Закону МОЗ приймає рішення про державну реєстрацію біоцидних продуктів або про відмову в реєстрації на підставі відповідної рекомендації, що міститься у звіті про оцінку, протягом 30 робочих днів після його отримання. Біоцидний продукт вважається зареєстрованим після внесення його до Державного реєстру біоцидних продуктів.

Водночас у проєкті Закону не встановлено виключного переліку підстав для прийняття рішення про відмову в державній реєстрації та строків внесення біоцидного продукту до зазначеного Реєстру.

Також у проєкті Закону відсутні положення, що визначають платність чи безоплатність внесення біоцидного продукту до Державного реєстру біоцидних продуктів.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, серед іншого:

• граничний строк надання адміністративної послуги;
• платність або безоплатність надання адміністративної послуги;
• перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

З урахуванням зазначеного вищевказані положення проєкту Закону дають змогу реалізовувати дискреційні повноваження МОЗ та уповноваженої особи у непрозорий спосіб з огляду на відсутність чітких підстав для прийняття ними відповідних рішень під час реєстрації біоцидних продуктів, що створює ризик корупційних зловживань та затягування процесу державної реєстрації біоцидних продуктів.

Аналогічне зауваження щодо відсутності виключного переліку підстав для  прийняття рекомендацій та рішення про відмову у внесенні змін до державної реєстрації біоцидного продукту стосується ч. 8 ст. 27 проєкту Закону.

Рекомендації НАЗК:

з урахуванням вищенаданих зауважень у проєкті Закону визначити:

перелік підстав для прийняття рекомендацій та рішення про відмову в державній реєстрації біоцидного продукту;

строк внесення, платність чи безоплатність внесення біоцидного продукту до Державного реєстру біоцидних продуктів;

перелік підстав для прийняття рекомендацій та рішення про відмову у внесенні змін до державної реєстрації біоцидного продукту.

1.5. Згідно з ч. 1 ст. 22 проєкту Закону МОЗ може здійснити державну реєстрацію біоцидного продукту за спрощеною процедурою, якщо виконуються всі наступні умови, зокрема: усі діючі речовини, що містяться в біоцидному продукті, внесені до Переліку діючих речовин, що застосовуються для спрощеної процедури, який затверджений МОЗ; біоцидний продукт не містить потенційно небезпечних речовин; біоцидний продукт не містить жодних наноматеріалів; біоцидний продукт є ефективним; поводження з біоцидним продуктом та його призначення не вимагає засобів індивідуального захисту.

Використання оціночного слова «може» наділяє МОЗ дискреційними повноваженнями та створює умови для корупційних зловживань під час прийняття рішень про державну реєстрацію біоцидного продукту за спрощеною процедурою.

Рекомендація НАЗК:

у ч.1 ст. 22 проєкту Закону слово «може» виключити.

1.6. У ст. 34 проєкту Закону пропонується врегулювати питання щодо проведення моніторингу та здійснення контролю біоцидних продуктів, оброблених виробів, які були введені відповідно до законодавства.

Згідно з ч. 2 ст. 34 проєкту Закону моніторинг проводиться акредитованими науково-дослідними установами, підприємствами та організаціями, які уповноважені МОЗ, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, іншими спеціально уповноваженими державними органами, а також іншими підприємствами, установами та організаціями відповідно до Законів України «Про систему громадського здоров’я» та «Про охорону навколишнього природного середовища».

Відповідно до ч. 5 ст. 34 проєкту Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, здійснює контроль біоцидних продуктів та оброблених виробів, які були введені в обіг відповідно до законодавства.

Однак проєкт Закону не визначає та залишає юридично неврегульованими питання щодо:

• поширення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон) на питання проведення моніторингу та здійснення контролю біоцидних продуктів, оброблених виробів, які були введені відповідно до законодавства;
• вимог (критеріїв) до акредитованих науково-дослідних установ, підприємств, організацій та способу їх уповноваження на здійснення моніторингу;
• способу і форм здійснення моніторингу та контролю біоцидних продуктів та оброблених виробів, які були введені в обіг (далі – контроль).

Крім того, використання конструкції «іншими спеціально уповноваженими державними органами» необмежено розширює перелік суб’єктів, що здійснюватимуть моніторинг.

Згідно з ч. 4 ст. 4 Закону виключно законами встановлюються, серед іншого: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю).

Також у ч. 2 ст. 8 Закону визначено, що органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов’язані дотримуватися встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Таким чином, наведене положення проєкту Закону не відповідає вимогам Закону, оскільки не передбачає вичерпного унормування питань відповідного моніторингу та контролю, які потребують визначення на законодавчому рівні.

Зазначене зумовлює ризики необґрунтованого розширення та перевищення повноважень суб’єктів, зазначених у ст. 34 проєкту Закону, під час здійснення моніторингу та контролю біоцидних продуктів, оброблених виробів, які були введені відповідно до законодавства, а також створює умови для вчинення корупційних правопорушень.

 Рекомендації НАЗК:

у ст. 34 проєкту Закону визначити:

вичерпний перелік суб’єктів, що здійснюватимуть моніторинг;

вимоги (критерії) до акредитованих науково-дослідних установ, підприємств, організацій та спосіб їх уповноваження на здійснення моніторингу;

спосіб та форми здійснення моніторингу та контролю та/або встановити посилання на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

IІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

Згідно зі ст. 9 проєкту Закону для формування досьє на діючу речовину проводиться дослідження діючої речовини.

Однак проєкт Закону не містить чітких положень, які розкривають зміст та вимоги щодо проведення дослідження діючої речовини, встановлюють порядок проведення та спосіб оформлення результатів дослідження.

Зазначені недоліки у правовому регулюванні створюють юридичну невизначеність у регламентації прав та обов’язків фізичних та юридичних осіб, які реалізуються у правовідносинах, пов’язаних зі схваленням діючих речовин, що, як наслідок, створить умови для корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

у проєкті Закону визначити зміст та вимоги до проведення оцінки діючих речовин засобів захисту рослин та її складових та встановити чіткий та прозорий порядок її проведення.

ІІІ. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання

Згідно з п. 4 ч.1 ст. 5 проєкту Закону до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері поводження із біоцидними продуктами належить затвердження, серед іншого, порядку та розміру оплати за державну реєстрацію біоцидного продукту, схвалення діючої речовини та оцінки матеріалів.

Процедура державної реєстрації біоцидних продуктів, схвалення діючої речовини та оцінки матеріалів у розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» має ознаки адміністративної послуги.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 11 Закону України «Про адміністративні послуги» розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення.

З урахуванням викладеного наділення Кабінету Міністрів України  повноваженнями щодо затвердження розміру плати за державну реєстрацію біоцидного продукту, схвалення діючої речовини та оцінки матеріалів не узгоджується з нормами Закону України «Про адміністративні послуги» та виходить за межі покладених на нього законом повноважень.

Зауваження аналогічного змісту висловлюються до положення ч. 6 ст. 12, ч. 5 ст. 15, ч. 5 ст. 16, ч. 5 ст. 21, ч. 2 ст. 22 проєкту Закону. При цьому зазначені положення проєкту Закону не узгоджуються із положеннями п. 4 ч. 1 ст. 5 проєкту Закону.

Рекомендація НАЗК:

положення п. 4 ч. 1 ст. 5, ч. 6 ст. 12, ч. 5 ст. 15, ч. 5 ст. 16, ч. 5 ст. 21, ч. 2 ст. 22 проєкту Закону привести у відповідність до ч.ч. 1, 3 ст. 11 Закону України «Про адміністративні послуги».

Висновок:

проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання.

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                           Віктор ПАВЛУЩИК