Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про розвиток галузі бджільництва, охорону, захист та збереження бджіл»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про розвиток галузі бджільництва, охорону, захист та збереження бджіл»                 (реєстр. № 5274-д від 16.05.2025) (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:

- запровадження непрозорого та корупційно вразливого механізму відведення земельних ділянок для розміщення стаціонарних пасік, що зумовлює ризик використання земель з порушенням законодавчо встановлених вимог;

- непрозорість та незавершеність адміністративної процедури, пов’язаної з прийняттям рішень про погодження відведення земельних ділянок для розміщення стаціонарних пасік та рішень про відмову в наданні такого погодження;

- відсутність у проєкті Закону чіткої та завершеної процедури реєстрації ветеринарно-санітарного паспорта пасіки, що створює умови для корупційних зловживань;

- нечітка правова процедура створення і діяльності Комісії із встановлення факту отруєння бджіл (далі – Комісія), що уможливлює прийняття нею рішень в умовах конфлікту інтересів;

- запровадження корупційно вразливого механізму притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства у сфері бджільництва;

 - положення проєкту Закону створюють підґрунтя для правової колізії із нормами Закону України «Про рослинний світ» та внутрішньої суперечності в частині необхідності погодження розміщення пасік із власниками земельних ділянок, які перебувають у державній та комунальній власності;

- нечітке встановлення обов’язків суб’єктів, які здійснюють бджільництво або ж  інші види діяльності, що мають вплив на провадження бджільництва, зумовлюють ризики порушення законодавчо встановлених вимог та корупційних зловживань;

- відсутність чіткої процедури здійснення державного нагляду (контролю) за  діяльністю у галузі бджільництва, що створює умови для упередженого правозастосування, в тому числі з корупційною метою.

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1.1. Згідно з ч. 5 ст. 12 проєкту Закону пропонується, зокрема, визначити, що територію стаціонарної пасіки огороджують, обсаджують плодовими деревами і кущами. Відведення земельних ділянок для розміщення такої пасіки необхідно погоджувати з територіальним підрозділом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, і місцевими органами влади.

Проте проєкт Закону не містить положень, які б визначали завершену та чітку процедуру відведення земельних ділянок для розміщення стаціонарних пасік, у тому числі підстави прийняття відповідним центральним органом виконавчої влади, іншими місцевими органами влади рішення про погодження відведення земельних ділянок для розміщення стаціонарних пасік або ж рішення про відмову в наданні такого погодження.

Разом з тим згідно з нормами ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України (далі –  ЗКУ) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Однак зі змісту зазначеного положення проєкту Закону неможливо дійти висновку, чи поширюватимуться норми ЗКУ на правовідносини щодо відведення земельних ділянок для розміщення стаціонарних пасік.

При цьому у ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» (далі – Закон) визначено, що адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або здійснення обов’язків такої особи відповідно до закону.

Виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються: найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платність або безоплатність надання адміністративної послуги; граничний строк надання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги (ч. 1 ст. 5 Закону).

Ураховуючи те, що рішення про погодження відведення земельних ділянок для розміщення стаціонарних пасік має ознаки адміністративної послуги, процедуру прийняття такого рішення з урахуванням вимог ст. 5 Закону має бути унормовано на рівні закону.

Слід також зауважити, що запропоноване у проєкті Закону регулювання в частині слів «місцевими органами влади» зумовлює невизначеність стосовно визначення суб’єкта владних повноважень, на якого покладатиметься реалізація повноважень щодо погодження відведення земельних ділянок для розміщення стаціонарних пасік, що в процесі реалізації створить умови для виникнення потенційного чи реального конфлікту інтересів під час здійснення діяльності відповідними органами влади та можливостей для зловживань.

Сукупність указаних обставин створює підґрунтя для наділення уповноважених посадових осіб надмірно широким обсягом дискреційних повноважень при здійсненні адміністративної процедури, яка, навпаки, з огляду на вимоги ст. 5 Закону потребує чіткого визначення компетенції органів державної влади (осіб, уповноважених на виконання функцій держави) та відповідно регламентації прав юридичних і фізичних осіб з метою уникнення корупційних зловживань.

Зауваження щодо відсутності у проєкті Закону положень щодо необхідності вичерпного врегулювання питань відповідно до ст. 5 Закону стосується також
ст. 19 проєкту Закону в частині порядку ведення та адміністрування Реєстру пасік, що має ознаки адміністративної послуги.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наведених зауважень.

1.2. Згідно з положеннями ст. 15 проєкту Закону:

 посадова особа компетентного органу або його територіального підрозділу протягом трьох днів вносить інформацію про ветеринарно-санітарний паспорт пасіки до Реєстру ветеринарно-санітарних паспортів пасік, за результатами чого відбувається присвоєння унікального номера ветеринарно-санітарного паспорта пасіки (ч. 4);

підставою для відмови у реєстрації ветеринарно-санітарного паспорта пасік є, зокрема, відсутність інформації щодо хоча б одного пункту, визначеного ч. 4
ст. 15(ч. 5);

підставами «для залишення заяви на внесення ветеринарно-санітарного паспорта пасіки до Реєстру ветеринарно-санітарних паспортів пасік є, зокрема, відсутність інформації щодо хоча б одного пункту, визначеного частиною третьою цієї статті».

Однак у наведених положеннях ст. 15 проєкту Закону не врегульовано питання, які б визначали:

з якого моменту починається відлік початку перебігу строку внесення інформації про ветеринарно-санітарний паспорт пасіки до Реєстру ветеринарно-санітарних паспортів пасік та присвоєння унікального номера ветеринарно-санітарного паспорта пасіки;

відсутність якої саме інформації буде підставою для відмови у реєстрації ветеринарно-санітарного паспорта пасік;

які правові наслідки  прийняття рішень про залишення заяв на внесення ветеринарно-санітарного паспорта пасіки до Реєстру ветеринарно-санітарних паспортів пасік без розгляду та для відмови таких паспортів у реєстрації.

Крім того, посадові особи уповноваженого органу наділяються дискреційними повноваженнями за наявності одних і тих же підстав (відсутність інформації щодо хоча б одного пункту, визначеного у ч. 4 ст. 15) приймати різні за змістом рішення: в одному випадку рішення про відмову у реєстрації ветеринарно-санітарного паспорта пасік, в іншому – залишення заяви на внесення ветеринарно-санітарного паспорта пасіки до Реєстру ветеринарно-санітарних паспортів пасік без розгляду.

Відповідна правова невизначеність у положеннях проєкту Закону створює умови для порушення прав власників пасік під час реалізації відповідної адміністративної процедури посадовими особами органів, уповноважених на виконання функцій держави чи органів місцевого самоврядування, та корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з метою врегулювання зазначених питань, у тому числі з урахуванням вимог Закону України «Про адміністративну процедуру».

1.3. Згідно з ч.ч. 1, 3, 9, 10 ст. 28 проєкту Закону:

встановлення факту отруєння бджіл засобами захисту рослин здійснюється постійно діючою Комісією із встановлення факту отруєння бджіл за результатами обстеження пасіки і фіксація випадків отруєння бджіл на вимогу та за заявою власника пасіки до органів місцевого самоврядування;

до складу Комісії входять: один представник органу місцевого самоврядування, в межах території відповідної адміністративно-територіальної одиниці якого знаходиться пасіка, який є головою Комісії, та один представник органу місцевого самоврядування, адміністративні межі якого знаходяться ближче ніж за 10 кілометрів від пасіки (за наявності), яку обстежує Комісія; один представник територіального підрозділу компетентного органу, або один представник державної установи, що належить до його сфери управління; один представник територіального органу Національної поліції України;

діяльність Комісії та встановлення факту отруєння бджіл засобами захисту рослин здійснюється у порядку, затвердженому компетентним органом;

звіт Комісії із встановлення факту отруєння бджіл за результатами обстеження згідно із цією статтею завантажується до Реєстру ветеринарно-санітарних паспортів пасік та є частиною паспорта пасіки, щодо якої проводилося обстеження.

Однак у проєкті Закону не визначено завершених правових процедур створення та діяльності Комісії, що може призвести до  суб’єктивного підходу і зловживань під час здійснення покладених на неї функцій.

Так, у проєкті Закону відсутні положення щодо визначення статусу зазначеної Комісії (консультативно-дорадчий орган органу місцевого самоврядування тощо ), порядку введення в дію прийнятих нею рішень, основних вимог до процедури прийняття рішень про встановлення факту отруєння бджіл, чітких правових наслідків прийняття рішень Комісії про встановлення факту отруєння бджіл, порядку оскарження прийнятих нею рішень.

Крім того, застосування у проєкті Закону слів «представник» під час визначення посадового складу не дає змоги зрозуміти: йдеться в такому випадку виключно про працівників відповідних органів державної влади / місцевого самоврядування чи інших осіб.

Зазначене не дає змоги дійти висновку, чи будуть поширюватися на осіб, включених до складу Комісії, заборони та обмеження, передбачені Законом України «Про запобігання корупції», в тому числі в частині врегулювання конфлікту інтересів, та чи зможуть таких осіб  притягнути до юридичної відповідальності, зокрема, за прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів.

З огляду на зазначене нечітка правова процедура створення і діяльності Комісії може зумовити прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів і корупційних зловживань членами відповідних комісій під час прийняття рішень, які стосуються реалізації прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з метою визначення чіткої та завершеної правової процедури створення і діяльності Комісії.

1.4. Згідно з ч. 1 ст. 38 Закону України «Про бджільництво», який проєктом Закону передбачається визнати таким, що втратив чинність, порушення законодавства в галузі бджільництва тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову або кримінальну відповідальність згідно із законами України.

Водночас у ч. 1 ст. 30 проєкту Закону передбачається визначити, що особи, винні в порушенні законодавства у сфері бджільництва, несуть відповідальність згідно із законом.

Також у ч. 2 ст. 30 проєкту Закону пропонується визначити види порушень, за які винні особи притягуються до відповідальності, та визначаються санкції за такі порушення.

Однак запропонований у проєкті Закону спосіб врегулювання порушених питань створює підґрунтя для вибіркового правозастосування та правової колізії із нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), оскільки з його змісту неможливо дійти однозначного висновку, чи у разі здійснення порушень, визначених у ч. 2 ст. 30 проєкту Закону, до винних осіб повинні застосовуватися виключно санкції, передбачені наведеним положенням проєкту Закону, чи також одночасно й санкції, встановлені нормами КУпАП в частині використання об’єктів тваринного світу (ч. 4 ст. 85, ст. 87 тощо).

Крім того, встановлення у п. 3 ст. 30 проєкту Закону такого правопорушення, як порушення вимог щодо охорони, захисту, збереження бджіл, яке має загальний характер, без конкретизації видів таких правопорушень та всіх елементів їх юридичного складу, зумовлює ризик довільного тлумачення положень ч. 2 ст. 30 проєкту Закону при вирішенні питань щодо класифікації визначених у наведеній частині порушень та відповідно накладення стягнень.

Відповідна правова невизначеність у положеннях проєкту Закону може призвести до прийняття необґрунтованих і упереджених рішень при кваліфікації відповідних видів правопорушень уповноваженими посадовими особами та притягнення винних осіб до відповідальності, що, своєю чергою, створює умови для корупційних зловживань при реалізації наданих їм повноважень, у тому числі з метою отримання неправомірної вигоди.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з метою уточнення наведених положень з урахуванням зазначених зауважень.

ІІ. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм

2.1. Згідно з ч. 1 ст. 12 проєкту Закону пропонується визначити, що пасічникам (бджолярам), власникам сімейних ферм пасічників (бджолярів), власникам товарних та/або аматорських пасік, суб’єктам племінної справи та репродукторам виробничих бджолиних маток можна розміщувати пасіки на земельних ділянках незалежно від цільового призначення, які належать їм на праві власності або іншому праві користування або за згодою власників (користувачів) таких ділянок.

Положення щодо необхідності отримання дозволів власників (користувачів) земельних ділянок для розміщення пасік містяться також у положеннях ч.ч. 4, 6 ст. 12 проєкту Закону.

Водночас у ч. 6 ст. 13 проєкту Закону передбачається визначити, що за п’ять днів до перевезення (кочівля) пасіки власник пасіки має попередити орган (органи) місцевого самоврядування відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на територію якої (яких) планується перевезення (кочівля) пасіки засобами Реєстру пасік, зазначивши, зокрема, про письмову згоду власника земельної ділянки (якщо земельна ділянка перебуває в приватній власності).

Зазначене положення ст. 13 проєкту Закону створює підґрунтя для правової колізії із положеннями ст. 12 проєкту Закону в частині необхідності отримання згоди з метою розміщення пасік із власниками земельних ділянок, які перебувають у державній та комунальній власності.

При цьому згідно зі ст. 19 Закону України «Про рослинний світ» використання природних рослинних ресурсів для потреб бджільництва здійснюється безоплатно і без отримання дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів шляхом розміщення пасік на відповідних земельних ділянках за погодженням із власником, користувачем (у тому числі орендарем) такої ділянки.

Відповідна правова колізія у проєкті Закону може призвести до різної правозастосовної практики і вибіркового правозастосування та зумовити можливість самовільного використання земельних ділянок, які перебувають у державній та комунальній власності, для розміщення пасік із порушенням законодавчо встановлених вимог.

Рекомендація НАЗК:

узгодити положення ст. 13 проєкту Закону з нормами ст. 19 Закону України «Про рослинний світ» та ст. 12 проєкту Закону.

ІІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання

3.1. У ст. 14 проєкту Закону передбачається, зокрема, визначити, що:

на товарних та/або аматорських пасіках та/або репродукторах виробничих бджолиних маток власник пасіки та/або пасічник (бджоляр) проводить необхідні для нього види обліку та фіксує дані у журналі пасіки (ч.1);

на аматорських пасіках та на товарних пасіках пасічник (бджоляр) постійно веде облік захворювань бджіл і облік кількості бджолиних сімей та фіксує дані у журналі пасіки (ч.2);

суб’єкт господарювання постійно веде облік захворювань бджіл і облік кількості бджолиних сімей, а також додатково веде облік, передбачений вимогами бухгалтерської звітності для суб’єктів господарювання (ч.3).

Однак зміст положень ч.ч. 1, 2 ст. 14 проєкту Закону чітко не врегульовує питання, чи має вимога про ведення відповідного обліку власниками аматорських, товарних пасік, репродукторах виробничих бджолиних маток та/або пасічниками (бджолярами) на таких пасіках імперативний / добровільний характер, а також щодо періодичності здійснення такого обліку та процедури його здійснення.

Відповідні прогалини у правовому регулюванні в частині визначення обов’язків зазначених суб’єктів можуть зумовити ускладнення під час здійснення відповідної діяльності, в тому числі під час вирішення питань про притягнення до відповідальності за порушення законодавства в галузі бджільництва, та корупційні зловживання.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону в частині визначення чітких вимог щодо здійснення обліку на пасіках.

3.2. Низкою положень проєкту Закону передбачено встановлення обов’язків суб’єктів, які здійснюють бджільництво або ж  інші види діяльності, що мають вплив на провадження бджільництва.

Однак окремі із його положень не передбачають визначення чітких і вичерпних вимог до таких суб’єктів під час здійснення відповідної діяльності, що створює умови для різної правозастосовної практики та виникнення корупціогенних відносин.

Зазначені зауваження стосуються, зокрема, положень:

- ч. 3 ст. 12 проєкту Закону, якою встановлюється вимога щодо розміщення пасік «у вільній від хвороб бджіл місцевості», однак не визначається порядок встановлення відповідної території;

- ч. 1 ст. 16 проєкту Закону, в якій встановлюється обов’язок щодо ведення ветеринарно-санітарних паспортів, проте чітко не визначено переліку відомостей, які необхідно вносити до таких паспортів;

- п. 4 ч. 3 ст. 17 проєкту Закону, в якій передбачено можливість отримання документів дозвільного характеру через Реєстр ветеринарно-санітарних паспортів, однак не визначено , про які документи дозвільного характеру йдеться ;

- п. 1 ч. 3 ст. 25, ч. 3 ст. 26 проєкту Закону в частині встановлення вимог під час проведення робіт, які можуть зашкодити пасіці;

- ч. 2 ст. 27 проєкту Закону в частині визначення суб’єктів, які забезпечують доведення до відома власників пасік інформації про виявлення заразних хвороб бджіл, та способу надання такого повідомлення;

- положення ст. 12 Закону України «Про пестициди і агрохімікати» у запропонованій проєктом Закону редакції в частині визначення механізму встановлення зон, де бджоли можуть піддатися впливу,  а також чітких вимог до врахування ризиків при застосуванні пестицидів і агрохімікатів.

Відповідні положення проєкту Закону потребують доопрацювання з метою їх конкретизації, що забезпечить усунення корупційних ризиків унаслідок можливості їх довільного тлумачення та вибіркового правозастосування.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наведених зауважень.

3.3. Згідно з ч.ч. 2, 4 ст. 31 проєкту Закону штраф за порушення цього Закону може бути накладено протягом двох місяців з дня виявлення порушення, але не пізніше одного року з дня його вчинення.

Підставою для розгляду справи про порушення цього Закону є протокол, який складається за результатами здійснення державного нагляду (контролю)  уповноваженими на те посадовими особами органів, визначених частиною другою цієї статті.

Однак, ураховуючи те, що встановлені проєктом Закону вимоги до відповідного протоколу відрізняються від встановлених вимог до розпорядчого документа органів державного нагляду (контролю), визначених у ч. 2 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон), чітко не вбачається, чи можна віднести такий протокол до розпорядчих документів органів державного нагляду (контролю) у розумінні Закону.

Також чітко не унормовано питання, чи зобов’язані посадові особи компетентного органу під час здійснення державного нагляду (контролю) керуватися нормами Закону, якими встановлено загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), в тому числі визначеними у ч. 11 ст. 7 Закону.

Так, відповідно до ч. 11 ст. 7 Закону у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб’єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

З огляду на зазначене запропонований у проєкті Закону підхід створює підґрунтя для конфлікту його положень із нормами Закону, а також може призвести до порушень прав суб’єктів, які здійснюють діяльність у галузі бджільництва, та упередженого правозастосування.

Рекомендація НАЗК:

визначити у проєкті Закону чіткі вимоги та процедуру здійснення державного нагляду (контролю) за  діяльністю у галузі бджільництва з урахуванням наведених зауважень.

Висновок:

проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                 Віктор ПАВЛУЩИК