Картка проєкту
|
Ініціатори законопроєкту: народний депутат України Гайду О.В., Чорноморов А.О., інші народні депутати |
Мета проєкту Закону – раціоналізація землекористування, яка дасть змогу вирощувати енергетичні рослини та одночасно відновлювати деградовані ґрунти без зменшення площ сільськогосподарських земель, придатних до вирощування харчових культур |
Проєкт Закону (реєстр. № 12058 від 24.09.2024) |
Резюме антикорупційної експертизи
Проєктом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відновлення деградованих земель, стимулювання вирощування енергетичних рослин та виробництва альтернативного біопалива» (реєстр. № 12058 від 24.09.2024) (далі – проєкт Закону) передбачається внести зміни до Земельного кодексу України, Закону України «Про охорону земель», інших законодавчих актів у частині запровадження механізму вирощування енергетичних рослин на землях, щодо яких прийнято рішення про їх консервацію.
У зв’язку з цим варто звернути увагу, що Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки» затверджено Антикорупційну стратегію на 2021–2025 роки (далі – Антикорупційна стратегія).
Згідно з Антикорупційною стратегією сфери будівництва, земельних відносин та інфраструктури є сферами з високим рівнем корупційних ризиків.
Разом з тим за результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
- запровадження непрозорого та корупційно вразливого механізму консервації земель, що зумовлює ризик використання земель з порушенням законодавчо встановлених вимог та корупційних зловживань;
- відсутність у проєкті Закону чітких критеріїв (вимог), які слугуватимуть підставою для припинення права користування земельною ділянкою, що створює підґрунтя для упередженого прийняття посадовими особами органів державного (нагляду) контролю відповідних рішень, в тому числі з корупційною метою.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. Згідно з п. 4 розділу І проєкту Закону пропонується ч. 2 ст. 172 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ) викласти в такій редакції: «Консервація земель здійснюється шляхом припинення чи обмеження їх господарського використання на визначений термін та залуження, заліснення, вирощування енергетичних рослин або ренатуралізації. Передача у власність і користування земель державної та комунальної власності, щодо яких прийнято рішення про їх консервацію, для цілей, не пов’язаних із такою консервацією, забороняється».
Таким чином, запропонованими змінами передбачається визначити, що консервація земель здійснюватиметься також шляхом вирощування енергетичних рослин.
Відповідні зміни згідно з п. 1 розділу ІІ проєкту Закону передбачається внести також до абз. 8 ст. 51 Закону України «Про охорону земель» (далі – Закон).
Разом з тим у ч. 1 ст. 172 ЗКУ визначено, що консервації підлягають земельні ділянки, визначені ст. 51 Закону.
Так, згідно з нормами ст. 51 Закону консервації підлягають:
- земельні ділянки, що використовуються з порушенням вимог щодо охорони земель від ерозії та зсувів, встановлених цим Законом;
- рілля, що має один з показників, який характеризує ґрунтові властивості і зумовлює необхідність консервації земель за природно-сільськогосподарськими зонами, визначений Порядком консервації земель;
- деградовані землі, малопродуктивні землі, що не мають степового, лучного, лісового рослинного покриву, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним, а також техногенно забруднені земельні ділянки, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їхнього здоров’я;
- земельні ділянки, забруднені хімічними речовинами внаслідок надзвичайних ситуацій та/або збройної агресії та бойових дій під час дії воєнного стану;
- земельні ділянки, на яких розташовані військові інженерно-технічні та/або фортифікаційні споруди;
- інші деградовані та малопродуктивні землі.
Рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про консервацію земель може прийматися за власною ініціативою або за поданням органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель.
При цьому згідно з абз. 15 ч. 2 ст. 1 Закону консервація земель це припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров’я.
З огляду на зазначене запропонований проєктом Закону підхід суперечить змісту консервації земель, визначеного абз. 15 ч. 2 ст. 1 Закону, відповідно до якого консервація земель передбачає припинення господарського використання земель, тобто не встановлює можливості здійснення консервації земель шляхом вирощування рослин з метою їх подальшого господарського обігу.
Крім того, положення п. 4 розділу І та п. 1 розділу ІІ проєкту Закону створюють правову колізію з нормами ст.ст. 167, 170 ЗКУ, якими визначено, що:
- забруднені небезпечними речовинами земельні ділянки використовуються з дотриманням встановлених обмежень, вимог щодо запобігання їх небезпечному впливу на здоров’я людини та довкілля. Рівень забруднення ґрунтів враховується при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання;
- техногенно забруднені землі сільськогосподарського призначення, на яких не забезпечується одержання продукції, що відповідає встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), підлягають вилученню із сільськогосподарського обігу та консервації.
Таким чином, запропоноване проєктом Закону регулювання допускає можливість без дотримання вимог, встановлених ст. ст. 167, 170 ЗКУ, приймати рішення про консервацію земель з метою вирощування на них енергетичних рослин, зокрема, на земельних ділянках, забруднених небезпечними речовинами (господарське використання яких є екологічно небезпечним), а також на техногенно забруднених земельних ділянках (на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію та перебування людей на яких є небезпечним для їхнього здоров’я).
Відповідна неузгодженість правових норм на рівні законодавчого регулювання наділяє органи державної влади / органи місцевого самоврядування, які уповноважені приймати рішення про консервацію земель та відповідно вирощування на таких землях енергетичних рослин, непрозорими дискреційними повноваженнями, обумовленими можливістю довільного тлумачення та вибіркового правозастосування, в тому числі з корупційною метою.
При цьому згідно зі ст. 16 Конституції України обов’язком держави є забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України.
До основних принципів державної політики у сфері охорони земель віднесено, зокрема, пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі, нормування і планомірне обмеження впливу господарської діяльності на земельні ресурси (ст. 3 Закону).
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням зазначених зауважень.
1.2. Відповідно до п. 2 розділу І проєкту Закону ст. 141 ЗКУ пропонується доповнити новим пунктом «і», згідно з яким підставою припинення права користування земельною ділянкою визначено порушення вимог щодо вирощування енергетичних рослин на деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угіддях (в тому числі таких, щодо яких прийнято рішення про консервацію).
Водночас проєкт Закону не визначає вимог щодо вирощування енергетичних рослин або ж не містить відсильної норми до іншого акта законодавства, яким визначено такі вимоги.
Таким чином, запропоноване регулювання зумовлює правову невизначеність в частині встановлення критеріїв, які слугуватимуть підставою для припинення прав користування земельною ділянкою, що створює підґрунтя для прийняття необґрунтованих управлінських рішень та упередженого правозастосування з боку посадових осіб органів державного контролю за використанням та охороною земель / органів державного контролю з охорони навколишнього природного середовища, в тому числі з метою отримання неправомірної вигоди.
Рекомендація НАЗК:
визначити у проєкті Закону чіткі вимоги щодо вирощування енергетичних рослин або ж застосувати відсильну норму до іншого акта законодавства, яким визначено такі вимоги.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
