Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо надання органам місцевого самоврядування та сертифікованим інженерам-землевпорядникам повноважень у сфері ведення Державного земельного кадастру»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

 За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо надання органам місцевого самоврядування та сертифікованим інженерам-землевпорядникам повноважень у сфері ведення Державного земельного кадастру» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:

- наділення осіб, уповноважених на виконання функцій держави у сфері ведення Державного земельного кадастру, непрозорими дискреційними повноваженнями при прийнятті рішень про успішність / неуспішність проходження стажування, що створить умови для застосування суб’єктивних підходів та виникнення корупційних зловживань;

- необґрунтоване обмеження права заінтересованих осіб бути своєчасно повідомленими про виявлені порушення їх прав та законних інтересів під час ведення Державного земельного кадастру, що призводить до правової невизначеності та створює підґрунтя для корупційних зловживань;

- порушення принципу юридичної визначеності під час прийняття рішень про тимчасове блокування / анулювання доступу до Державного земельного кадастру та окремих виробів з деревини, що створює ризик корупційних зловживань;

- неврахування вимог, визначених у підпункті 2.5.4.1.5 Додатка 2 до Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 № 220 (далі – Програма).

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

У п. 4 розділу І проєкту Закону пропонується внести зміни до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про Державний земельний кадастр» (далі – Закон), зокрема, визначити, що:

внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а також сертифікованими інженерами-землевпорядниками, які успішно пройшли стажування у сфері земельних відносин за напрямом здійснення відповідних повноважень;

надання відомостей з Державного земельного кадастру у визначених
ч. 1 ст. 38 цього Закону випадках може здійснюватися також адміністраторами центрів надання адміністративних послуг у порядку, встановленому Законом України «Про адміністративні послуги», або уповноваженими посадовими особами виконавчих органів місцевого самоврядування, які успішно пройшли стажування у сфері земельних відносин у межах відповідних повноважень;

державна реєстрація земельних ділянок може також здійснюватися уповноваженими посадовими особами виконавчих органів місцевого самоврядування, які успішно пройшли стажування у сфері земельних відносин, у межах відповідних повноважень;

стажування особи у сфері земельних відносин, у тому числі в межах відповідних повноважень у сфері ведення Державного земельного кадастру, проводиться безоплатно державним кадастровим реєстратором строком не більше одного місяця. За результатами успішного стажування особі державним кадастровим реєстратором видається відповідна довідка.  

Однак як зазначене положення, так і інші положення проєкту Закону не визначають змісту слів «успішне проходження стажування», а також не передбачають критеріїв проходження відповідного стажування та основних вимог до його проходження.

При цьому проєктом Закону не встановлено кваліфікаційних вимог до всіх суб’єктів, визначених запропонованими змінами до ч. 1 ст. 9 Закону, які здійснюватимуть повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру.

Указана правова невизначеність у положеннях проєкту Закону призведе до наділення осіб, уповноважених на виконання функцій держави у сфері ведення Державного земельного кадастру, а саме – державних кадастрових реєстраторів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастру), непрозорими дискреційними повноваженнями при прийнятті рішень про успішність / неуспішність проходження стажування та надасть змогу застосовувати суб’єктивні підходи при їх прийнятті, що створить умови для ведення Державного земельного кадастру непрофесійними особами та виникнення корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

у запропонованій редакції ч. 1 ст. 9 проєкту Закону визначити критерії проходження стажування суб’єктів з метою набуття повноважень у сфері ведення Державного земельного кадастру, а також кваліфікаційні вимоги до відповідних суб’єктів.

ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

1. Відповідно до положень ч. 2 ст. 39¹ Закону (у редакції п. 15 розділу І проєкту Закону) у разі, якщо в результаті проведеного моніторингу дій державних кадастрових реєстраторів, інших суб’єктів, які здійснюють повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру, виявлено прийняття такими державними кадастровими реєстраторами, іншими суб’єктами, які здійснюють повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру, рішень з порушенням законів, що має наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та його територіальні органи вживають заходів щодо негайного повідомлення про це відповідних заінтересованих осіб.

Однак пропонована редакція проєкту Закону не розкриває змісту конструкції  «негайне повідомлення», що має оціночний характер та не визначає порядку фіксації відповідних порушень, граничного строку та способу доведення відповідним центральним органом виконавчої влади до відома заінтересованих осіб повідомлення про виявлені порушення їх прав та законних інтересів під час ведення Державного земельного кадастру.

Відсутність зазначених положень необґрунтовано обмежує права заінтересованих осіб бути своєчасно повідомленими про виявлені порушення їх прав та законних інтересів під час ведення Державного земельного кадастру, що призводить до правової невизначеності та створює підґрунтя для корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

запропоновану проєктом Закону редакцію ч. 2 ст. 39¹ Закону доопрацювати з метою визначення порядку фіксації, граничного строку та способу доведення відповідним центральним органом виконавчої влади до відома заінтересованих осіб повідомлення про порушення їх прав та законних інтересів під час ведення Державного земельного кадастру.

2. Положеннями ч. 3 ст. 39¹ Закону (у редакції п. 15 розділу І проєкту Закону) визначено, що:

 у разі виявлення порушень вимог цього Закону та порядку ведення Державного земельного кадастру державними кадастровими реєстраторами, іншими суб’єктами, які здійснюють повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру під час проведення моніторингу дій таких суб’єктів, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, може прийняти рішення про тимчасове блокування доступу державного кадастрового реєстратора, іншого суб’єкта, який здійснює повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру, до Державного земельного кадастру;

у разі встановлення порушень вимог цього Закону та порядку ведення Державного земельного кадастру державними кадастровими реєстраторами, іншими суб’єктами, які здійснюють повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру за результатами проведеного моніторингу дій таких суб’єктів, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин приймає вмотивоване рішення, зокрема, про анулювання доступу державного кадастрового реєстратора, іншого суб’єкта, який здійснює повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру, до Державного земельного кадастру.

Отже, у разі прийняття проєкту Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, за однакових обставин може приймати різні за своєю правовою природою рішення, приймаючи (за необхідності) у кожному конкретному випадку рішення або про тимчасове блокування доступу до Державного земельного кадастру, або про анулювання такого доступу.

Крім того, проєктом Закону не визначено способу та строку доведення прийнятих центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, рішень до відома відповідного суб’єкта.

При цьому положеннями ст. 74, ч. 3 ст. 75 Закону України «Про адміністративну процедуру» визначено, що адміністративний акт набирає чинності стосовно учасника адміністративного провадження з дня доведення його до відома відповідної особи, якщо інший строк набрання ним чинності не передбачено законом або самим адміністративним актом. Адміністративний акт доводиться до відома особи невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – не пізніше трьох робочих днів з дня його прийняття.

Запропоноване проєктом Закону регулювання наділяє центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, надмірно широкими дискреційними повноваженнями, зумовлює різну правозастосовну практику та створює умови для корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з метою визначення чітких підстав для прийняття рішень про тимчасове блокування доступу суб’єктів, які здійснюють повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру, до Державного земельного кадастру, та про анулювання такого доступу, а також способу і строку доведення зазначених рішень до відома відповідних суб’єктів.

ІІІ. Ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції

Проєкт Закону розроблений на виконання п. 2.5.4.1.5 Додатка 2 до Програми та передбачає розроблення і подання Кабінетові Міністрів України проєкту закону про внесення змін до Закону України «Про Державний земельний кадастр», яким визначено, що:

1) сертифіковані інженери-землевпорядники мають права та обов’язки державних кадастрових реєстраторів;

2) рішення сертифікованих інженерів-землевпорядників про внесення до Державного земельного кадастру відомостей, що не відповідають законодавству, порушують права, охоронювані законом інтереси фізичних чи юридичних осіб, держави чи територіальної громади, можуть бути скасовані центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, з власної ініціативи, за скаргами фізичних чи юридичних осіб або судом;

3) рішення сертифікованих інженерів-землевпорядників про державну реєстрацію земельних ділянок, щодо яких зареєстровані речові права, а також про внесення до Державного земельного кадастру змін до таких відомостей скасовуються лише у судовому порядку.

Разом з тим проєкт Закону не повною мірою корелюється із зазначеними вимогами п. 2.5.4.1.5 Додатка 2 до Програми.

Так, проєктом Закону пропонується доповнити Закон новою ст. 39¹ «Моніторинг дій суб’єктів під час здійснення ними повноважень у сфері ведення Державного земельного кадастру». Зокрема, у п. 4 ч. 3 ст. 39¹ Закону (у редакції п. 15 розділу І проєкту Закону) пропонується передбачити положення про те, що у разі встановлення порушень вимог цього Закону та порядку ведення Державного земельного кадастру державними кадастровими реєстраторами, іншими суб’єктами, які здійснюють повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру за результатами проведеного моніторингу дій таких суб’єктів, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає вмотивоване рішення, зокрема, про скасування рішення державного кадастрового реєстратора, іншого суб’єкта, який здійснює повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру, прийнятого з порушенням вимог цього Закону та порядку ведення Державного земельного кадастру.

Водночас положеннями проєкту Закону не передбачено, що рішення сертифікованих інженерів-землевпорядників про внесення до Державного земельного кадастру відомостей, що не відповідають законодавству, порушують права, охоронювані законом інтереси фізичних чи юридичних осіб, держави чи територіальної громади, можуть бути скасовані центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, з власної ініціативи, за скаргами фізичних чи юридичних осіб, а також у судовому порядку, як це визначено п.п. 2 п. 2.5.4.1.5 Додатка 2 до Програми.

Крім цього, не враховано вимог п.п. 3 п. 2.5.4.1.5 Додатка 2 до Програми, згідно з якими рішення сертифікованих інженерів-землевпорядників про державну реєстрацію земельних ділянок, щодо яких зареєстровані речові права, а також про внесення до Державного земельного кадастру змін до таких відомостей скасовуються виключно у судовому порядку.

Аналіз вказаного положення свідчить про те, що рішення, зокрема, сертифікованих інженерів-землевпорядників, які здійснюють повноваження у сфері ведення Державного земельного кадастру, може бути скасоване вмотивованим рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, що суперечить вищевказаній вимозі, визначеній у Додатку 2 до Програми, щодо скасування таких рішень лише у судовому порядку.

Окрім зазначеного, у п. 2.5.4.1.2 Додатка 2 до Програми передбачається реалізація пілотного проєкту щодо внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки сертифікованими інженерами-землевпорядниками, зокрема у період дії правового режиму воєнного стану. Однією із складових вказаного пілотного проєкту було запровадження можливості стажування сертифікованих інженерів-землевпорядників для здійснення повноважень державних кадастрових реєстраторів у сертифікованих інженерів-землевпорядників, які вже здійснюють повноваження державних кадастрових реєстраторів.

З огляду на це вбачаємо необхідність розглянути можливість включення до проєкту Закону, розробленого на виконання п. 2.5.4.1.5 Додатка 2 до Програми, зазначеного положення пілотного проєкту.

Рекомендація НАЗК:

проєкт Закону потребує доопрацювання з метою його приведення у відповідність до вимог, визначених у Додатку 2 до Програми, та спрощення процесу формування земельних ділянок.

Висновок:

проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання.

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                                        Віктор ПАВЛУЩИК