Картка проєкту
|
Ініціатор(и) законопроекту: Фріс І.П., Батенко Т.І., Клочко А.А. та інші |
Мета проєкту Закону: 1) вироблення ефективних механізмів відшкодування майнової шкоди, завданої державі, Автономній Республіці Крим чи територіальній громаді незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб; 2) посилення правових засад захисту прав та інтересів добросовісного набувача у випадку незаконного вибуття майна з власності держави, Автономної Республіки Крим чи територіальної громади |
Проєкт Закону від 29.03.2024 № 11134 |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України щодо відповідальності за шкоду, завдану державі, Автономній Республіці Крим та територіальній громаді, та посилення захисту прав добросовісного набувача» (далі – проєкт Закону) Національне агентство з питань запобігання корупції ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
запровадження регулювання, що дасть змогу уповноваженим особам органів державної влади, органу Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування приймати незаконні рішення, а також вчиняти інші дії на користь заінтересованих третіх осіб, закріпивши за ними статус добросовісного набувача майна, що вибуло з володіння держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади не з їх волі;
запровадження відповідальності, у тому числі колегіальної (солідарної), яка своєю чергою є джерелом «розмивання» відповідальності уповноважених осіб за шкоду, завдану майну держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади незаконними рішеннями, діями, бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб;
неузгодженість положень проєкту Закону із нормами Закону України «Про державну службу» в частині визначення порядку, розміру і строків притягнення до відповідальності уповноважених осіб та відшкодування шкоди.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
У ч. 2 ст. 388 Цивільного кодексу України (далі – ЦКУ) встановлено випадки, коли майно не може бути витребувано від добросовісного набувача, зокрема, якщо воно було продане такому набувачеві на електронному аукціоні у порядку, встановленому для приватизації державного та комунального майна (абз. 2 ч. 2 ст. 388 ЦКУ).
Однак проєктом Закону пропонується вказане положення виключити та викласти абз. 2 ч. 2 ст. 388 ЦКУ у новій редакції, встановивши, що майно не може бути витребувано від добросовісного набувача у разі, якщо таке майно вибуло з володіння держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади не з їх волі та внаслідок незаконних рішень, дій, бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб.
Слід зазначити, що пропоноване регулювання фактично закріплює на законодавчому рівні постійно діючу корупційну складову, створює передумови для виникнення низки корупційних ризиків під час відчуження такого майна в інтересах окремих заінтересованих осіб.
Запропонована модель регулювання в цілому нівелює правові стандарти відчуження майна з володіння держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади, оскільки допускає відчуження такого майна шляхом прийняття незаконних рішень, дій, бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб та унеможливлює повернення такого у державну чи комунальну власність.
Такі обставини можуть призвести до зловживань уповноваженими особами службовим становищем, прийняття неефективних та необґрунтованих рішень щодо відчуження того чи іншого майна та, як наслідок, вчинення ними корупційних правопорушень з метою отримання незаконного прибутку.
Рекомендація НАЗК:
зміни до абз. 2 ч. 2 ст. 388 ЦКУ виключити та залишити його в чинній редакції.
ІІ. Запровадження правового регулювання, що надасть змогу уникати кримінальної, адміністративної, дисциплінарної, цивільно-правової відповідальності
Проєктом Закону пропонується ч. 1 ст. 1166 ЦКУ доповнити абз. 2 та встановити, що шкода, завдана майну держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади незаконними рішеннями, діями, бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб, відшкодовується в повному обсязі посадовими або службовими особами, які її завдали.
Також проєктом Закону пропонується доповнити ЦКУ новою ст. 1177-1, якою передбачається, що майнова шкода, завдана державі, Автономній Республіці Крим або територіальній громаді незаконними рішеннями, діями, бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується посадовими або службовими особами, незаконні рішення, дії чи бездіяльність яких призвели до завдання такої шкоди.
У разі, якщо рішення органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яке призвело (прямо чи опосередковано) до вибуття із власності держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади їх майна, приймалося колегіально, то відповідачами за відповідним позовом в суді є усі особи, які голосували за прийняття такого рішення.
Крім вказаного, проєктом Закону передбачаються зміни до ч. 1 ст. 1190 ЦКУ стосовно запровадження солідарної відповідальності за майнову шкоду, завдану державі, Автономній Республіці Крим або територіальній громаді посадовими або службовими особами органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, спільними діями або бездіяльністю.
Із змісту зазначеного вбачається, що йдеться як про персональну, так і про солідарну відповідальність уповноважених на прийняття рішень посадових (службових) осіб.
Однак у проєкті Закону відсутні положення щодо порядку та способу практичної реалізації вказаних положень.
При цьому доцільно врахувати, що відповідно до ч. 4 ст. 81 Закону України «Про державну службу» під час визначення розміру відшкодування враховуються майнове становище державного службовця, співвідношення розміру заподіяної шкоди до його заробітної плати, ризик виникнення шкоди, досвід державної служби, надані державному службовцю накази (розпорядження), а також інші обставини, у зв’язку з якими повне відшкодування державним службовцем шкоди буде необґрунтованим.
Щодо колегіального прийняття рішень уповноваженими особами, яке призвело до втрати державного чи комунального майна та солідарної відповідальності, слід зазначити, що таке регулювання є джерелом «розмивання» відповідальності посадових осіб, може створити умови для реалізації корупційних ризиків та виявитись неефективним в частині відшкодування завданої державному чи комунальному майну шкоди в повному обсязі.
Рекомендація НАЗК:
з метою уникнення запровадження потенційно недієвого та корупційно вразливого механізму відповідальності уповноважених осіб за прийняті рішення у проєкті Закону необхідно визначити чітку, зрозумілу та ефективну процедуру притягнення винних осіб до відповідальності та відшкодування ними майнової шкоди в повному обсязі.
ІІІ. Суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
Відповідно до ч. 2 нової ст. 1177-1, якою пропонується доповнити ЦКУ, у разі виявлення органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування обставин, що можуть свідчити про задання майнової шкоди державі, Автономній Республіці Крим або територіальній громаді внаслідок незаконних рішень, дій, бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб ці органи зобов’язані звернутися до суду з позовом до таких осіб у порядку, передбаченому процесуальним законом.
При цьому проєктом Закону пропонується встановити, що позовна давність не поширюється на вимогу про відшкодування майнової шкоди, завданої державі, Автономній Республіці Крим або територіальній громаді внаслідок вибуття з їх власності майна в результаті незаконних рішень, дій, бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб (зміни до ст. 268 ЦКУ).
Однак вказані положення не узгоджуються із нормами ст. 82 Закону України «Про державну службу», якою визначено порядок, розмір і строки відшкодування шкоди.
Так, для відшкодування шкоди керівник державної служби вносить державному службовцю письмову пропозицію, в якій зазначаються також обставини, що стали підставою для відшкодування. Державний службовець повинен дати відповідь на пропозицію про добровільне відшкодування шкоди у письмовій формі.
Пропозиція може бути внесена протягом трьох місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався чи мав дізнатися про обставини, що є підставою для пред’явлення вимоги, але не пізніше ніж через три роки з дня заподіяння шкоди.
Державний службовець повинен дати відповідь на пропозицію про відшкодування шкоди в письмовій формі протягом двох тижнів з дня отримання пропозиції.
І лише в разі ненадання державним службовцем відповіді на пропозицію про добровільне відшкодування шкоди, відмови від відшкодування шкоди чи невідшкодування шкоди до зазначеного у пропозиції строку керівник державної служби може звернутися з позовом про таке відшкодування до суду.
Указана невідповідність може призвести до різної правозастосовної практики та, як наслідок, численних порушень та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
узгодити редакцію проєкту Закону з нормами Закону України «Про державну службу».
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
