Картка проєкту
|
Розробник: Національна поліція України |
Мета проєкту Закону – оптимізація діяльності та врегулювання деяких питань функціонування системи запобігання корупції в діяльності Національної поліції, а також удосконалення порядку проходження служби в поліції з урахуванням засад державної антикорупційної політики |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію» щодо вдосконалення службової діяльності поліції» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенний фактор, а саме – встановлення непрозорої процедури призначення на посади та просування по службі у системі Національної поліції.
Також положення проєкту Закону не узгоджуються з Державною антикорупційною програмою на 2023–2025 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 № 220 «Про затвердження Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки» (далі – ДАП).
Опис виявленого корупціогенного фактора
І. Ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції
У п. 3.1.6 Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки, затвердженої Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки» (далі – Антикорупційна стратегія), визначено проблему – «відсутність ефективної моделі призначення на посади, оплати праці, просування по службі та розгляду дисциплінарних скарг у системі Національної поліції».
З огляду на це встановлено, що очікуваним стратегічним результатом є: «Вивчено організацію роботи постійно діючих поліцейських комісій, утворених у системі Національної поліції, напрацьовано та вжито комплекс організаційних та практичних заходів до підвищення ефективності їх діяльності.
Розроблено систему оцінки ефективності роботи працівників Національної поліції, а також електронну систему управління персоналом».
Положення Антикорупційної стратегії узгоджуються із очікуваним стратегічним результатом, визначеним у пп. 2.1.6.1.3 та 2.1.6.3.1 Заходів з виконання ДАП, щодо розроблення та подання Кабінетові Міністрів України проєкту закону, яким визначено, що :
- призначення на вищу посаду в поліції, яка передбачає здійснення керівних функцій, здійснюється виключно на умовах конкурсу;
- доброчесність визначено як один із критеріїв, яким повинен відповідати поліцейський, який претендує на зайняття вищої посади;
- в рамках процедури атестування поліцейських передбачено обов’язкове оцінювання ефективності поліцейських та додатково до наявних визначено такі критерії оцінювання, як доброчесність (за методом обґрунтованого сумніву), управлінські компетенції (для керівників), а також результативність роботи;
- оцінювання ефективності поліцейського в рамках атестування проводиться в електронній системі управління персоналом;
- узагальнені результати оцінювання ефективності поліцейських у рамках атестування оприлюднюються на офіційному веб-сайті Національної поліції;
- рейтинг оцінювання поліцейських та рекомендації електронної системи оцінювання враховуються під час ухвалення управлінських, кадрових рішень у Національній поліції, у тому числі щодо встановлення щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, премій.
Отже, проблема є актуальною. Однак прийняття пропонованого проєкту Закону не сприятиме досягненню зазначеного в Антикорупційній стратегії та ДАП результату з огляду на таке.
1. В абз. 1 ч. 1 ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» (далі – Закон) (в редакції проєкту Закону) встановлено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їх ефективності, а також ділових, професійних, особистих якостей, доброчесності.
Тобто проєктом Закону передбачається впровадження оцінки доброчесності лише щодо процедури атестування поліцейських.
Водночас у п.п. 2 п.п. 2.1.6.1 Заходів з виконання ДАП передбачено, що проєктом закону має бути визначено, що доброчесність є одним із критеріїв, яким повинен відповідати поліцейський, який претендує на зайняття вищої посади.
Отже, з огляду на зміст Заходів з виконання ДАП критерій доброчесності мав би бути імплементований у процедури проведення:
а) конкурсу на посаду, яка передбачає здійснення керівних функцій;
б) добору на вищу посаду в порядку атестування, передбаченого п. 1 ч. 2
ст. 57 Закону.
Таким чином, запропоноване проєктом Закону регулювання не сприяє досягненню мети використання критерію доброчесності як універсального під час добору на вищі посади в поліції.
- Згідно зі ст. 57 Закону (у редакції проєкту Закону) атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їх ефективності, а також ділових, професійних, особистих якостей, доброчесності, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар’єри.
Під час атестування поліцейських, які займають керівні посади, оцінювання їхніх управлінських якостей (компетенцій) проводиться атестаційними комісіями в електронній системі управління персоналом, а його результати оприлюднюються на офіційному вебсайті органу поліції, у якому призначено атестування, та враховуються під час ухвалення управлінських кадрових рішень.
Так, у рамках процедури атестування поліцейських законопроект мав би додатково до наявних впровадити такий критерій оцінювання, як результативність роботи (п.п. 1 п.п. 2.1.6.3.1 Заходів з виконання ДАП), водночас відповідні пропозиції у ньому відсутні.
Крім того, вимоги п.п. 2, 3, 5 п.п. 2.1.6.3.1 Заходів з виконання ДАП про проведення оцінювання ефективності поліцейського в рамках атестування в електронній системі управління персоналом, про оприлюднення узагальнених результатів оцінювання ефективності поліцейських, а також про врахування результатів атестування під час ухвалення управлінських кадрових рішень – поширено лише на процедуру атестування поліцейських, які обіймають керівні посади.
Зазначена фрагментарність запропонованих розробником змін не сприятиме належному досягненню визначеного Антикорупційною стратегією очікуваного результату, відповідно до якого має бути розроблено систему оцінки ефективності роботи працівників Національної поліції, а також електронну систему управління персоналом.
- У ч. 4 ст. 77 Закону (у редакції проєкту Закону) визначено, що проходження служби в поліції припиняється з одночасним звільненням зі служби в поліції, серед іншого, в разі наявності обмежень та заборон, пов’язаних із службою в поліції, що передбачені, зокрема, п. 5 ч. 2 ст. 61 Закону.
Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 61 Закону (у редакції законопроекту) не може бути поліцейським особа, до якої були застосовані заходи адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, – протягом трьох років з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили.
Водночас у п. 10 ч. 1 ст. 77 Закону встановлено, що поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється у разі набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією.
Отже, запропоновані проєктом Закону зміни утворюють дублювання такої підстави для звільнення поліцейського, як притягнення його до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією.
Крім того, така пропозиція не узгоджуватиметься з іншими законодавчими ініціативами, передбаченими Програмою.
Так, у п.п. 2.1.7.2.1 Заходів з виконання ДАП передбачено розроблення та подання Кабінетові Міністрів України проекту закону, відповідно до якого звільнення працівників правоохоронних органів можливе у разі набрання законної сили рішенням суду про притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності за вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, яким на працівника накладено стягнення або покарання у виді позбавлення права обіймати посади або займатись діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.
Рекомендація НАЗК:
проєкт Закону потребує доопрацювання з метою його приведення у відповідність до вимог, визначених у відповідних Заходах з виконання ДАП.
ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2.1. У проєкті Закону пропонується внести зміни до ч. 3 ст. 52 Закону, зокрема встановити, що конкурс на посаду поліцейського обов’язково проводиться серед кандидатів для призначення на керівні посади згідно з переліком, який затверджується Міністерством внутрішніх справ України.
Однак Закон та положення проєкту Закону не визначають змісту поняття «керівні посади», а також не передбачають критеріїв віднесення посад до керівних посад.
Запропоноване проєктом Закону регулювання, за відсутності критеріїв віднесення посад до керівних посад, наділяє Міністерство внутрішніх справ України надмірно широкими дискреційними повноваженнями, що може призвести до корупційних зловживань, обумовлених можливістю різного правозастосування та лобіювання інтересів тих чи інших осіб.
Рекомендація НАЗК:
у проєкті Закону визначити зміст поняття «керівні посади» або критерії віднесення посад до керівних посад у системі Національної поліції.
2.2. Проєктом Закону пропонується доповнити Закон новою ст. 121 такого змісту:
«Поліцейський проходить службу в поліції з дотриманням принципу доброчесності, який полягає в сумлінному виконанні завдань поліції та недопущенні превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень.».
Крім цього, в абз. 1 ч. 1 ст. 57 Закону (в редакції проєкту Закону) встановлено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки, серед іншого, їх доброчесності.
Водночас проєкт Закону не містить виключного переліку індикаторів відповідності поліцейських критерію доброчесності.
Принцип доброчесності, визначений у пропонованій проєктом Закону ст. 121, є узагальненим та не розкриває змісту оцінки атестаційною комісією відповідності поліцейського критерію доброчесності.
Встановлена юридична невизначеність дає змогу атестаційній комісії самостійно визначати та упереджено тлумачити вимоги відповідності поліцейського критерію доброчесності, що робить процедуру атестування поліцейських непрозорою та зумовлює ризик корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
у проєкті Закону визначити виключний перелік індикаторів відповідності поліцейських критерію доброчесності або встановити відсильну норму на нормативно-правовий акт Міністерства внутрішніх справ України про затвердження єдиних індикаторів відповідності поліцейських критерію доброчесності.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
