Картка проєкту
|
Розробник: Державне агентство України з розвитку меліорації, рибного |
Мета проєкту Закону – врегулювання питання державної політики щодо багаторічного управлінням галуззю рибного господарства, збору управління та використання даних, а також наукової діяльності у галузі рибного господарства та імплементації законодавства Європейського Союзу |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про збір та використання даних у галузі рибного господарства, управління ними, а також наукову діяльність у галузі рибного господарства» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
- звуження кола суб’єктів наукової діяльності, уповноважених на розроблення науково-біологічних обґрунтувань для встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів, що створює умови для надмірного розширення дискреційних повноважень осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та корупційних зловживань;
- непрозорий порядок діяльності та формування науково-технічної ради, що може зумовити прийняття рішень в умовах конфлікту реального чи потенційного конфлікту інтересів;
- відсутність у проєкті Закону чіткої та прозорої процедури здійснення дослідного вилову водних біоресурсів та їх обліку, що зумовлює різну правозастосовну практику та корупційні ризики;
- запровадження непрозорого механізму ведення наукової діяльності та фінансування наукових робіт / розробок у галузі рибного господарства, що в процесі правозастосування може призвести до необґрунтованих витрат коштів державного бюджету та корупційних зловживань.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. Положеннями ст. 13 проєкту Закону передбачається визначити, зокрема, що для якісної підготовки науково-біологічних обґрунтувань для встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів у водних об’єктах України відповідальна наукова установа може залучати до цієї роботи інших суб’єктів наукової діяльності у галузі рибного господарства на засадах відповідно до законодавства.
При цьому згідно з п. 2 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону передбачається внести зміни, зокрема, до ч. 2 ст. 29 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» (далі – Закон) в частині виключення положень щодо наділення наукових установ, що належать до сфери управління Національної академії наук України та Національної академії аграрних наук України, правом на розроблення науково-біологічних обґрунтувань для встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів.
Внаслідок запропонованих змін на відміну від чинної норми Закону право на розроблення науково-біологічних обґрунтувань для встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів буде мати лише уповноважена наукова установа, що належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства.
Запропонована зміна не відповідає положенням ч. 1 ст. 14 Закону, якою визначено, що наукове забезпечення рибного господарства здійснюють рибогосподарські та інші спеціалізовані науково-дослідні установи (наукові спостерігачі), наукові підприємства та організації, селекційні центри.
Наділення уповноваженої наукової установи, яка належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, виключним правом забезпечувати розроблення науково-біологічних обґрунтувань для встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів, підвищує ризики виникнення потенційного чи реального конфлікту інтересів уповноважених посадових осіб зазначеного органу влади внаслідок ймовірного впливу на діяльність зазначеної установи та лобіювання інтересів того чи іншого суб’єкта рибного господарства під час розроблення відповідних лімітів.
Так, згідно із ч. 1 ст. 24, ч. 1 ст. 28 Закону видача, відмова у видачі, переоформлення, припинення дії дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову), крім видів водних біоресурсів, занесених до Червоної книги України, та водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів за межами юрисдикції України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства.
Спеціальне використання водних біоресурсів здійснюється відповідно до лімітів спеціального використання водних біоресурсів.
Згідно з Положенням про Державне агентство України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 р. № 895 (зі змінами), голова Держрибагентства утворює, ліквідує, організовує підприємства, установи, організації, затверджує положення про них (їх статути), в установленому порядку призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників, виконує в межах повноважень, передбачених законом, інші функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери управління Держрибагентства.
Крім того, запропонований проєктом Закону підхід призведе до нівелювання передбачених Законом конкурентних засад в частині залучення (вибору) суб’єктами рибного господарства наукової установи з розроблення науково-біологічних обґрунтувань для встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів, що своєю чергою може зумовити необґрунтоване збільшення плати під час надання суб’єктам рибного господарства відповідних послуг.
Рекомендація НАЗК:
запропоновані п. 2 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» зміни
до ч. 2 ст. 29 Закону виключити, а також переглянути та доопрацювати проєкт Закону у відповідній частині.
1.2. У ст. 18 проєкту Закону визначено, що науково-технічна рада є постійно діючим консультаційно-дорадчим органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, з розгляду питань щодо надання наукових рекомендацій з метою формування та реалізації рибогосподарської політики.
Згідно зі ст. 19 проєкту Закону пропонується встановити, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, затверджує склад науково-технічної ради та визначає її голову.
Кількісний склад науково-технічної ради не може перевищувати 25 членів, 70 відсотків якого становлять провідні науковці, а 30 відсотків – фахівці галузі рибного господарства, представники інститутів громадянського суспільства, представники підприємств, установ, організацій, що здійснюють рибогосподарську діяльність, керівники структурних підрозділів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства.
Однак проєктом Закону не визначено завершених правових процедур створення та діяльності науково-технічної ради, що може зумовити зловживання під час її формування та здійснення покладених на неї функцій.
Так, застосоване у проєкті Закону формулювання «30 відсотків – фахівці галузі рибного господарства, представники інститутів громадянського суспільства, представники підприємств, установ, організацій, що здійснюють рибогосподарську діяльність, керівники структурних підрозділів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства» не є чітким, оскільки не визначено, яку кількість від 30 відсотків повинні становити посадові особи відповідного центрального органу виконавчої влади, а яку – інші передбачені проєктом Закону суб’єкти.
Крім того, у проєкті Закону відсутні положення, що визначають:
критерії та порядок відбору кандидатур представників недержавних органів для включення їх до складу науково-технічної ради;
строк діяльності кожного зі складів науково-технічної ради та порядок внесення змін до її складу.
З огляду на зазначене, а також з метою мінімізації можливих корупційних ризиків у діяльності науково-технічної ради, використане формулювання потребує уточнення.
Слід також зауважити, що положення ч. 5 ст. 11 Закону, які передбачають прийняття рішень центральним органом про погодження програми наукових робіт виключно на підставі рішення науково-технічної ради, за відсутності у проєкті Закону чітких підстав погодження таких програм, не відповідають статусу зазначеної ради як консультативно-дорадчого органу, визначеного у ст. 18 Закону, та зумовлюють можливість суб’єктивного підходу зазначеним органом до погодження таких програм.
Також у проєкті Закону відсутні положення, які б визначали вимоги щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів щодо осіб, які будуть входити до складу науково-технічної ради.
Так, на посадових осіб центрального органу виконавчої влади, які будуть включені до складу науково-технічної ради, поширюватимуться заборони та обмеження, передбачені Законом України «Про запобігання корупції». Проте на інших осіб зазначені обмеження не поширюватимуся, і такі особи не зможуть бути притягнені до юридичної відповідальності, зокрема, за прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів.
Як приклад, доцільним є встановлення вимоги для членів письмово інформувати науково-технічну раду про наявність конфлікту інтересів та неучасть в опрацюванні матеріалів і прийнятті рішень за таких обставин. Крім цього, слід передбачити правові наслідки недотримання таких вимог, наприклад – дострокове припинення повноважень тощо.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою врахування наведених зауважень.
1.3. Згідно з ч.ч. 1, 5, 6 ст. 26 проєкту Закону передбачено, що:
добування (вилов) водних біоресурсів для наукових потреб у галузі рибного господарства здійснюється у порядку спеціального використання водних біоресурсів шляхом здійснення дослідного вилову (науково-дослідного вилову, науково-промислового вилову та меліоративного вилову);
дослідний вилов здійснюється науковими установами на підставі поданої декларації на дослідний вилов, одержаного дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) (для здійснення дослідного вилову) за наявності укладеного договору на право здійснення дослідного вилову у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах), погодженої програми дослідного вилову водних біоресурсів та затверджених тематик наукових досліджень і науково-технічних (експериментальних) розробок у галузі рибного господарства;
у випадках здійснення власними силами наукової установи добування (вилову) зоопланктону, зообентосу та фітопланктону в обсязі до 400 кг протягом календарного року за наявності програми дослідних ловів, розглянутою Науково-технічною радою та погодженою центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, таке спеціальне використання водних біоресурсів здійснюється без подання декларації на дослідний вилов, укладення договору на право спеціального використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) та одержання дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) (для здійснення дослідного вилову), із забезпеченням відповідної звітності про статистичні показники уловів.
Однак наведені положення ст. 26 проєкту Закону не містять положень, які б визначали:
порядок погодження програми дослідного вилову водних біоресурсів та затвердження тематик досліджень і розробок у галузі наукового господарства (або ж застосування відсильних норм до іншого нормативно-правового акта / його положень) та вимог до таких досліджень / розробок в цілях здійснення дослідного вилову;
вимоги щодо необхідності ведення обліку добутих (виловлених) водних біоресурсів під час здійснення дослідного вилову, в тому числі у випадках здійснення власними силами добування (вилову) зоопланктону, зообентосу та фітопланктону.
Крім того, проєкт Закону не містить вичерпного переліку завдань здійснення науково-дослідного вилову, який є одним із видів добування (вилову) водних біоресурсів для наукових потреб (ч. 2 ст. 26 проєкту Закону).
Відповідна правова невизначеність створює умови для вибіркового правозастосування та не дає змоги дійти обґрунтованого висновку, чи мають при прийнятті відповідних рішень посадові особи уповноваженого органу та суб’єкти рибного господарства керуватися вимогами ст. 15 Закону, якою визначено, що державний облік водних біоресурсів ведеться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, з метою визначення сучасного стану, планування, організації і здійснення заходів щодо охорони водних біоресурсів, їх раціонального використання та відтворення.
Державний облік водних біоресурсів здійснюється шляхом наукових досліджень, пов’язаних з визначенням чисельності водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах), а також контролю за одержанням достовірної інформації про обсяги їх використання, загибелі або знищення засобами Єдиної державної електронної системи управління галуззю рибного господарства.
Також у ст. 47 Закону передбачається ведення обліку добутих (виловлених) водних біоресурсів та продукції з них, що здійснюється на рибоприймальних пунктах.
Указані обставини свідчать про встановлення непрозорого механізму здійснення дослідного вилову водних біоресурсів, що зумовлює юридичну невизначеність при регламентації прав та обов’язків суб’єктів рибного господарства, які реалізуються у правовідносинах з особами, уповноваженими на виконання функцій держави, що, як наслідок, створить умови для надмірного розширення дискреційних повноважень та корупційних зловживань, пов’язаних із можливістю неконтрольованого добування (вилову) водних біоресурсів.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою визначення чіткої та прозорої процедури здійснення дослідного вилову водних біоресурсів.
1.4. У ст. 32 проєкту Закону передбачається визначити, що державне замовлення на найважливіші науково-технічні (експериментальні) розробки, а також грантова підтримка наукової і науково-технічної діяльності щодо збору даних за рахунок коштів державного бюджету у галузі рибного господарства здійснюється відповідно до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність».
Однак проєкт Закону не унормовує змісту термінів «науково-технічні (експериментальні) розробки», «збір даних», а також критеріїв віднесення відповідних розробок до найважливіших, та умов, якими керуватимуться уповноважені органи при прийнятті рішень про залучення (вибір) певних суб’єктів, уповноважених забезпечувати виконання відповідних розробок, та відповідно фінансування виконання таких робіт (послуг) за рахунок коштів державного бюджету.
Крім того, проєкт Закону не визначає чіткого та однозначного для розуміння переліку наукових робіт / розробок у галузі рибного господарства, розроблення яких носить імперативний характер (є обов’язковим), як для уповноважених органів державної влади, так і суб’єктів рибного господарства, а також процедуру їх впровадження з метою забезпечення врахування під час ведення рибного господарства.
У проєкті Закону неврегульованим також залишається питання щодо порядку обчислення розміру фінансування відповідних найважливіших розробок та визначення пріоритетності їх фінансування за рахунок коштів державного бюджету.
Така правова невизначеність свідчить про запровадження непрозорого механізму ведення та фінансування наукової діяльності у галузі рибного господарства, що не відповідає принципу юридичної визначеності та в процесі правозастосування може призвести до необґрунтованих витрат коштів державного бюджету та корупційних зловживань.
Рекомендації НАЗК:
у проєкті Закону:
- передбачити чіткі критерії та встановити завершений правовий механізм прийняття уповноваженим органом рішень про фінансування наукових робіт / розробок у галузі рибного господарства за рахунок коштів державного бюджету та залучення суб’єктів рибного господарства до їх виконання, а також вимоги до фінансування відповідних заходів;
- визначити перелік наукових робіт / розробок у галузі рибного господарства, розроблення яких носить імперативний характер (є обов’язковим), як для уповноважених органів державної влади, так і суб’єктів рибного господарства, та вимоги до впровадження їх результатів під час ведення рибного господарства.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
