Картка проєкту
|
Ініціатори проєкту акта: Матусевич О.Б., Фріс І.П., інші народні депутати України
|
Мета проєкту Закону – ефективне управління лісами на основі ведення лісового господарства на принципах наближеного до природи лісівництва, адаптованого до кліматичних змін, збереження біорізноманіття в лісах |
Проєкт Закону (реєстр. № 9516 від 20.07.2023) готується на друге читання |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо ефективного управління лісами на основі ведення лісового господарства на принципах наближеного до природи лісівництва, адаптованого до кліматичних змін, збереження біорізноманіття в лісах» (реєстр. № 9516 від 20.07.2023), готується на друге читання) (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
- наділення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, надмірними дискреційними повноваженнями, що може призвести до корупційних зловживань та лобіювання інтересів окремих суб’єктів лісових відносин;
- визначення вимог щодо здійснення лісової сертифікації без врегулювання процедури її проведення або ж визначення органу виконавчої влади, до повноважень якого буде віднесено затвердження порядку її здійснення, зумовлює ризик невиконання або ж неналежного виконання законодавчо встановлених вимог;
- запровадження непрозорої та корупційно вразливої процедури призначення рубок в лісовому фонді України, що створює умови для корупційних зловживань.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. У проєкті Закону передбачається внести зміни до ст.ст. 281, 29 Лісового кодексу України (далі – ЛКУ) в частині передачі повноважень щодо затвердження нормативів використання лісових ресурсів від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища (наразі – Міндовкілля), до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства (наразі – Держлісагентство).
Водночас запропонованими змінами до ст. 43 ЛКУ передбачається передача повноважень щодо затвердження розрахункової лісосіки від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища (наразі – Міндовкілля), до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Крім того, у проєкті Закону пропонуються зміни до ст.ст. 291, 48 ЛКУ, якими передбачається виключити положення щодо затвердження матеріалів лісовпорядкування за погодженням відповідно з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Таким чином, один і той самий центральний орган державної виконавчої влади – Держлісагентство буде наділений повноваженнями одноособово вирішувати питання, пов’язані із визначенням обсягів використання лісових ресурсів і призначенням рубок на всіх етапах відповідної адміністративної процедури, в тому числі в частині наукового обґрунтування узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства та дотримання природоохоронних вимог при здійсненні лісогосподарської діяльності.
Однак відповідно до положень ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі – Закон), який є базовим у відповідній сфері регулювання, до принципів у сфері охорони навколишнього природного середовища віднесено, зокрема, пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов’язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей; екологізація матеріального виробництва на основі комплексності рішень у питаннях охорони навколишнього природного середовища, використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів; науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища.
Відповідно до положень п.п. «а», «г», «ї» ч. 1 ст. 20, п. «а» ч. 1 ст. 201 Закону забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, затвердження нормативів, правил щодо регулювання використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища від забруднення та інших шкідливих впливів, координація роботи інших спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів належать до компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Таким чином, запропоноване у проєкті Закону регулювання становить ризик порушення законодавчо встановлених вимог та наділяє центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, надмірно широкими дискреційними повноваженнями, що без визначення додаткових запобіжників може призвести до зловживань, обумовлених завданням неконтрольованої шкоди довкіллю, та можливістю лобіювання інтересів тих чи інших суб’єктів лісових відносин з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
виключити запропоновані проєктом Закону зміни до ст.ст. 281, 29, 291, 43, 48 ЛКУ.
1.2. У п.п. 8 п. 1 розділу І проєкту Закону передбачається виключити ч. 2
ст. 56 ЛКУ, якою визначено, що організація та проведення лісової сертифікації здійснюються відповідно до порядку, який встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового господарства, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики економічного розвитку, та центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Внаслідок запропонованих змін редакція ст. 56 ЛКУ набуде такого змісту: «Лісова сертифікація – оцінка відповідності системи ведення лісового господарства встановленим міжнародним вимогам щодо управління лісами та лісокористування на засадах сталого розвитку. Метою лісової сертифікації є забезпечення економічно, екологічно і соціально збалансованого ведення лісового господарства».
Однак визначення у ЛКУ вимог щодо здійснення лісової сертифікації без врегулювання процедури її проведення або ж визначення органу виконавчої влади, до повноважень якого буде віднесено затвердження порядку її здійснення, не відповідає вимогам ч. 1 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Запропоноване регулювання також може призвести до невиконання або ж неналежного виконання вимог ст. 56 ЛКУ у зв’язку із відсутністю чіткого припису конкретному органу державної виконавчої влади затвердити відповідний порядок.
Рекомендація НАЗК:
визначити у ст. 56 ЛКУ основні вимоги до проведення лісової сертифікації та механізм її проведення або ж виключити запропоновані у проєкті Закону зміни
до ст. 56 ЛКУ.
1.3. У п.п. 1 п. 2 розділу І проєкту Закону передбачається внести зміни до п. 21 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», визначивши, що перша категорія видів планованої діяльності та об’єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, включає, зокрема, усі рубки головного користування, в межах фондів рубок головного користування, які визначаються лісовпорядкуванням; усі суцільні санітарні рубки на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду.
Таким чином, з першої категорії видів планованої діяльності та об’єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, виключаються, зокрема, усі суцільні та поступові рубки головного користування та суцільні санітарні рубки на площі понад 1 гектар.
Однак запропонований підхід до врегулювання питань вирубування деревини в лісовому фонді України викликає такі зауваження:
1) у проєкті Закону залишаються невизначеними питання щодо змісту словесних конструкцій «в межах фондів рубок головного користування», що зумовлює правову невизначеність при вирішенні питань про необхідність проведення обов’язкової оцінки впливу на довкілля при призначенні рубок головного користування та може призвести до необґрунтованого вирубування деревини під час проведення таких видів рубок;
2) процедура оцінки впливу на довкілля є саме тим механізмом, який дає змогу оцінити та усунути негативний вплив від відповідних видів рубок на довкілля. Тому виключення положення щодо необхідності проведення обов’язкової оцінки впливу на довкілля для здійснення суцільних санітарних рубок в лісовому фонді України на площі понад 1 гектар в лісовому фонді України за відсутності дієвої системи контролю за здійсненням таких рубок в умовах воєнного стану (постанова КМУ від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану») може завдати неконтрольованої шкоди як лісовим ресурсам, так і навколишньому природному середовищу як сукупності природних і природно-соціальних умов та процесів.
До того ж у п.п. 10 п. 1 розділу І проєкту Закону пропонується внести зміни до ст. 84 ЛКУ, передбачивши, що суцільні санітарні рубки призначаються відповідно до Санітарних правил в лісах України, затверджених Кабінетом Міністрів України, за наявності рішення: комісії з питань надзвичайних ситуацій підприємств, установ та організацій; місцевої комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій; регіональної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій; Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій з урахуванням площі суцільної санітарної рубки.
Однак неврегульованими є підстави для надання погодження або ж відмови у наданні погодження на проведення суцільних санітарних рубок комісіями у сфері техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, а також предмет надання ними відповідних погоджень, ураховуючи те, що зазначені комісії утворюються для координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, інших органів державної влади, підприємств, установ та організацій, пов’язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації (абз. 1 ч. 3 ст. 6 Кодексу цивільного захисту України).
Сукупність указаних обставин призведе до запровадження непрозорої та корупційно вразливої процедури призначення рубок в лісовому фонді України та створює умови для корупційних зловживань внаслідок неправомірного призначення рубок головного користування та санітарних рубок.
Рекомендація НАЗК:
виключити запропоновані у п.п. 1 п. 2 розділу І проєкту Закону зміни до п. 21 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
