Висновок антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок реалізації експериментального проекту щодо запровадження кластерної моделі функціонування агенцій регіонального розвитку»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок реалізації експериментального проекту щодо запровадження кластерної моделі функціонування агенцій регіонального розвитку» (далі – проєкт Порядку) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:

• запровадження незавершеної та корупційно вразливої процедури укладення договорів між учасниками експериментального проекту;
• неврегульованість в частині визначення обсягу завдань, які підлягають виконанню в рамках експериментального проєкту, та відповідно меж відповідальності агенцій регіонального розвитку за їх виконання, що становить ризик корупційних зловживань;
• відсутність завершеної правової процедури відбору агенцій-координаторів та агенції-партнерів, що створює підгрунтя для корупційних зловживань;
• відсутність чітких вимог до діяльності координаційних комітетів та комісії /робочої групи, що зумовлює можливість діяльності членів таких допоміжних органів в умовах конфлікту інтересів.

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-які сфері правового регулювання

1. Відповідно до п. 3 проєкту Порядку метою експериментального проєкту є напрацювання механізмів роботи та методології оцінки ефективної кластерної моделі функціонування агенцій регіонального розвитку шляхом організації їх взаємодії на договірній основі, з метою підвищення спроможності агенцій регіонального розвитку до участі у формуванні та реалізації державної регіональної політики, зокрема у процесах стратегічного планування та управління публічними інвестиціями, а також створення передумов для подальшого використання фінансових інструментів і фондів Європейського Союзу відповідно до принципів та підходів політики згуртованості ЄС.

У п. 2 проєкту Порядку наведено визначення термінів «агенція-координатор», «агенція-партнер», «агенція-учасник».

Відповідно до змісту цих визначень агенція-координатор створюється для організації координації виконання завдань, визначених статтею 19 Закону України «Про засади державної регіональної політики», іншими агенціями регіонального розвитку у межах експериментального проекту, а агенція-учасник здійснює виконання завдань, визначених статтею 19 Закону України «Про засади державної  регіональної  політики»,  у межах експериментального проекту. Згідно із п.п. 4 п. 2 проєкту Порядку агенція-координатор та агенція -партнер є агенціями-учасниками експериментального проєкту.

У п.п. 6 п. 2 проєкту Порядку визначено, що формою взаємодії між учасниками експериментального проекту є договірна модель, яка передбачає укладення договорів із визначенням завдань, строків виконання,  відповідальних  сторін,  обсягів фінансування та показників результативності.

В абз. 6 п. 9 проєкту Порядку визначено, що взаємодія між агенціями-координаторами та агенціями-партнерами здійснюється на договірних  засадах, зокрема шляхом укладення договорів про надання послуг або договорів про надання безповоротної фінансової допомоги (субгранту), відповідно до цього Порядку.

При цьому проєкт Порядку не визначає виключного переліку договорів, які можуть бути укладеними між агенціями-партнерами та агенціями-координаторами, натомість передбачає можливість укладення договорів про надання послуг або договорів про надання безповоротної фінансової допомоги (субгранту), які є абсолютно різними за своєю правовою природою.

Крім цього положення проєкту Порядку не розкривають в повній мірі вимог до відповідних договорів / їх укладення, а саме:

механізм укладення договорів між агенціями-координаторами та агенціями-партнерами (зокрема, на якому етапі взаємодії агенцій-учасників укладається договір, хто виступає ініціатором його укладення, які обов’язкові вимоги мають бути дотримані при укладанні таких договорів, порядок звітування про виконання таких договорів);

 умови, що визначені законодавчими актами як істотні або є необхідними для договорів даного виду. Зокрема, доцільно передбачити відповідальність сторін за порушення договору, строк дії договорів,  порядок вирішення спорів у разі невиконання або неналежного виконання таких договорів, порядок розірвання таких договорів.

Слід також зауважити, що згідно з п. 15 проєкту Порядку передбачається можливість залучення до реалізації експериментального проєкту асоціацій агенцій регіонального розвитку на добровільних засадах, однак чітко не унормовується механізм та умови їх залучення задля участі в експериментальному проєкті.

Відсутність зазначених положень у проєкті Порядку зумовлює запровадження незавершеної та корупційно вразливої процедури укладення відповідних договорів (договірних відносин), нечіткого визначення їх умов та відповідальності сторін за їх невиконання або неналежне виконання.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.

2. У п. 10 проєкту Порядку визначено перелік завдань, які виконує агенція-координатор у межах експериментального проекту.

Зокрема, в абз. 8 п. 10 передбачено, що агенція-координатор забезпечує делегування виконання окремих завдань агенціям-партнерам на договірних засадах із визначенням обсягу робіт, строків їх виконання та показників результативності.

У п. 11 проєкту Порядку визначено перелік завдань, які здійснює агенція-партнер у межах експериментального проєкту.

Однак аналіз положень п. 10 дозволяє дійти висновку, що завдання, які виконуються агенцією-координатором не є вимірюваними та не мають конкретно визначеного результату. Так, формулювання завдань із застосуванням словосполучень «забезпечує реалізацію/координацію/ методичний, організаційний, аналітичний супровід» вказує на те, що агенція-координатор не виконує безпосередньо ці завдання, а лише створює умови для їх виконання.

При цьому перелік завдань, які здійснюватиме агенція-партнер згідно з
п. 11 проєкту Порядку не є вичерпним, зокрема, відсутні положення щодо виконання агенціями-партнерами делегованих агенціями-координаторами завдань та обсягу делегованих завдань.

Водночас застосування відсильної норми до ст. 19 Закону України «Про засади державної регіональної політики» під час визначення завдань, які будуть виконуватися як агенціями-партнерами, так і агенціями-координаторами (п.п. 2, 3 п. 2 проєкту Порядку) не забезпечує вичерпність визначення завдань в рамках експериментального проекту, оскільки зазначена стаття цього Закону також не містить вичерпного переліку завдань, покладених на агенції регіонального розвитку.

Відсутність чіткого формулювання завдань агенції-координатора у поєднанні з правом делегування таких завдань агенції-партнеру та  встановлення показників їх результативності зумовлює можливість довільного тлумачення в частині визначення обсягу завдань, які підлягають виконанню в рамках експериментального проєкту, та обсягів фінансування і відповідно меж відповідальності агенцій-учасників за їх невиконання, що становить ризик нецільового витрачання коштів та корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.

ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1. Відповідно до пп. 4 п. 2 проєкту Порядку агенцією-учасником експериментального проєкту може бути агенція регіонального розвитку, відібрана Мінрозвитку для участі в експериментальному проекті як агенція-координатор або агенція-партнер.

При цьому у абз. 3 п. 7 проєкту Порядку передбачено, що при відборі агенції-координатора розгляд поданих документів та їх оцінювання здійснюється комісією / робочою групою, утвореною Мінрозвитку.

Відповідно до п. 7 проєкту Порядку відбір агенцій регіонального розвитку для участі в експериментальному проекті здійснюється Мінрозвитку на конкурсних засадах шляхом оцінювання поданих заявок комісією за визначеними критеріями з формуванням рейтингу учасників.

У п. 8 проєкту Порядку агенція регіонального розвитку може бути залучена до участі в експериментальному проекті як агенція-партнер на підставі поданої до Мінрозвитку заяви. За результатами розгляду заяви приймається рішення про включення відповідної агенції до переліку агенцій-партнерів з подальшим оприлюдненням такого рішення на офіційному вебсайті Мінрозвитку.

Водночас у п. 12 проєкту Порядку передбачено створення, зокрема, координаційного комітету з реалізації експериментального проекту при Мінрозвитку, який відповідно до абз. 3 п. 13 проєкту Порядку розглядає та оцінює подані агенціями регіонального розвитку матеріали щодо участі в експериментальному проекті та враховує їх при прийнятті рішення щодо відбору.

Врегулювання у проєкті Порядку зазначених вище питань запропонованим у проєкті способом зумовлює внутрішню суперечність їх положень та правову невизначеність під час відбору агенцій регіонального розвитку для участі в експериментальному проєкті).

Така правова невизначеність у поєднанні з відсутністю чіткого розмежування повноважень між робочою групою / комісією та координаційним комітетом під час здійснення відбору агенцій регіонального розвитку створює умови для запровадження непрозорої процедури їх відбору для участі в експериментальному проєкті та корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з метою чіткої регламентації порядку відбору агенцій-учасників в частині визначення конкретного суб’єкта, який є відповідальним за відбір агенцій-учасників в Мінрозвитку, та чітким розмежуванням повноважень між робочою групою /комісією та координаційним комітетом щодо відбору агенцій регіонального розвитку для участі в експериментальному проєкті.

2. Відповідно до п. 7 проєкту Порядку порядок відбору агенції-координатора передбачає:

подання агенціями регіонального розвитку заяви про участь в експериментальному проекті разом із необхідними документами;

розгляд поданих документів та їх оцінювання комісією/робочою групою, утвореною Мінрозвитку;

проведення оцінювання за визначеними критеріями із застосуванням механізму рейтингування;

формування за результатами оцінювання рейтингу агенцій регіонального розвитку;

прийняття рішення про визначення агенції-координатора з урахуванням результатів рейтингу та оприлюднення такого рішення на офіційному вебсайті Мінрозвитку;

укладення відповідних організаційних або партнерських документів щодо участі в експериментальному проекті.

Відбір агенцій регіонального розвитку для участі в експериментальному

проекті здійснюється Мінрозвитку на конкурсних засадах шляхом оцінювання

поданих заявок комісією за визначеними критеріями з формуванням рейтингу учасників.

Однак, у вказаному порядку відсутні положення, які визначали б:

перелік документів, які подаються агенціями регіонального розвитку до заяв про участь в експериментальному проекті як агенції-координатора;

порядок та строк розгляду документів від агенцій регіонального розвитку комісією / робочою групою. Зокрема, не визначено в яких саме випадках документи розглядаються комісією, а в яких робочою групою; не визначено механізму прийняття рішень комісією / робочою групою та не встановлено яким чином оформляються результати оцінювання агенцій регіонального розвитку;

критерії, на підставі яких буде здійснюватися оцінювання агенцій регіонального розвитку, які подали заяви на участь в експериментальному проєкті;

порядок формування рейтингів під час оцінювання агенцій регіонального розвитку, які прийматимуть участь у відборі агенції-координатора, та критерії / вимоги до їх формування;

механізм прийняття рішення про визначення агенції-координатора, а також як приймається рішення у разі, якщо декілька агенцій регіонального розвитку, які подали заяви щодо відбору як агенції-координатора, набрали однакову кількість балів під час рейтингування.

Крім того, проєкт Порядку чітко не визначає, які саме документи будуть укладатися за результатами відбору агенції-координатора (їх предмет), та порядок їх укладення. Так, зміст конструкції слів «укладення відповідних організаційних або партнерських документів щодо участі в експериментальному проекті» містить правову невизначеність та потребує розкриття їх змісту.

Аналогічні за змістом зауваження стосуються також й процедури відбору агенцій-партнерів, визначеної у п. 8 проєкту Порядку. 

Відповідно до п. 8 проєкту Порядку агенція регіонального розвитку може бути залучена до участі в експериментальному проекті як агенція-партнер на підставі поданої до Мінрозвитку заяви. За результатами розгляду заяви приймається рішення про включення відповідної агенції до переліку агенцій-партнерів з подальшим оприлюдненням такого рішення на офіційному вебсайті Мінрозвитку.

Однак проєктом Порядку не визначено вимог до заяв, які подаються агенціями регіонального розвитку для участі в експериментальному проєкті як агенція-партнер, а також не унормовано, на підставі яких критеріїв буде прийматись рішення про включення відповідної агенції до переліку агенцій-партнерів.

Крім того, в проєкті Порядку не врегульовано порядок та строки розгляду заяв агенцій регіонального розвитку, не визначено підстав для їх включення або ж невключення, відсутня процедура прийняття відповідного рішення.

Слід також зауважити, що проєкт Порядку не містить вимог щодо обов’язкового оприлюднення інформації про початок відбору агенцій-учасників та не визначає способи й строки такого інформування громадськості. Такі правові прогалини можуть призвести до штучного звуження кола потенційних учасників та обмеження доступу до експериментального проєкту усіх  агенцій регіонального розвитку.

Отже, сукупність указаних обставин свідчить про запровадження непрозорої та незавершеної процедури відбору агенцій-координаторів та агенцій-партнерів, що створює можливість надання необґрунтованої переваги одним агенціям регіонального розвитку перед іншими та створює підстави для корупційних зловживань.

Рекомендації НАЗК:

проєкт Порядку потребує суттєвого доопрацювання з метою визначення завершеної правової процедури відбору агенцій-координаторів та агенцій-партнерів з урахуванням наведених зауважень.

3. Пунктом 12 проєкту Порядку визначено, що з метою забезпечення узгодженості та координації реалізації експериментального проекту утворюються: координаційний комітет з реалізації експериментального проекту при Мінрозвитку; координаційні комітети при агенціях-координаторах. Координаційні комітети мають консультативно-дорадчий характер, не здійснюють повноважень з управління коштами та не приймають рішень щодо фінансування.

Однак проєктом Порядку не визначено завершених правових процедур створення та діяльності координаційних комітетів, що може зумовити зловживання осіб, уповноважених виконувати функції держави, які призначені до їх складу. Так, проєкт Порядку не визначає порядку утворення таких координаційних комітетів, їх посадовий та кількісний склад, вимог до членів координаційного комітету, порядку прийняття рішень такими комітетами, порядку взаємодії з агенціями-учасниками, платність / безоплатність діяльності їх членів.

Крім того, у проєкті Порядку відсутні положення, які б визначали вимоги щодо уникнення конфлікту інтересів під час здійснення діяльності членами координаційних комітетів.

Зокрема, у разі включення до їх складу посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування на них поширюватимуться заборони та обмеження, передбачені Законом України «Про запобігання корупції». Проте на інших осіб зазначені обмеження не поширюватимуся, і такі особи не зможуть бути притягнені до юридичної відповідальності, зокрема за прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів.

З метою запобігання діяльності членів Координаційних комітетів в умовах конфлікту інтересів необхідним є визначення дієвого правового механізму запобігання ймовірним ризикам.

Зауваження аналогічного змісту стосуються також положень абз. 3 п. 7 якою передбачено діяльності комісії / робочої групи, яка буде утворена Мінрозвитку. 

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з метою визначення чітких вимог до здійснення діяльності відповідних Координаційних комітетів та комісії /робочої групи, їх членів, а також порядку врегулювання конфлікту інтересів під час здійснення їх діяльності.

ІІІ. Використання правових конструкцій оціночного характеру та слів, які допускають невичерпність регулювання

           Згідно з п. 6 проєкту Порядку відбір агенції-координатора здійснюється Мінрозвитку на основі таких критеріїв:

наявність підтвердженого досвіду реалізації проектів регіонального розвитку,у тому числі міжрегіонального або кластерного співробітництва;

належний рівень інституційної спроможності (кваліфікований персонал,

організаційна структура, досвід координації партнерств);

фінансова спроможність та стабільність діяльності;

наявність досвіду залучення та адміністрування коштів міжнародної технічної допомоги або інших позабюджетних джерел фінансування;

наявність партнерської мережі та досвіду взаємодії з органами місцевого

самоврядування, центральними органами виконавчої влади, бізнесом та громадським сектором;

позитивні результати діяльності за попередні роки, підтверджені відповідною звітністю.

Однак конструкції слів «наявність підтвердженого досвіду», «належний рівень», «позитивні результати», «фінансова спроможність та стабільність діяльності» є поняттями, які мають оціночний характер, та допускають можливість довільного тлумачення, і потребують конкретизації.

Наприклад, поняття «стабільність» може бути конкретизовано шляхом встановлення чітких вимог, які дозволять ідентифікувати діяльність агенції як «стабільної»; також необхідно визначити чіткі критерії фінансової спроможності агенції-кандидата.

Використання у проєкті Порядку формулювань, що допускають прийняття рішень на підставі суб’єктивної оцінки, відсутність чітких та вимірюваних критеріїв їх прийняття, створюють умови для упередженого підходу під час здійснення відбору агенцій-координаторів та корупційних зловживань.

Рекомендації НАЗК:

доопрацювати п. 6 проєкту Порядку з метою визначення чітких та вимірюваних критеріїв відбору агенцій-координаторів.

Висновок:

проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

В.о. Голови Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                            Микола КОРНЕЛЮК