Висновок антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту щодо спеціального використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

Проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту щодо спеціального використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду» (далі – проєкт постанови), як вбачається з пояснювальної записки, розроблено, зокрема, з метою боротьби з незаконним, непідзвітним та нерегульованим рибальством. Національне агентство погоджується з необхідністю забезпечення чітких правил відстеження водних біоресурсів на всіх етапах їх спеціального використання.

Водночас за результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови ідентифіковано корупціогенні фактори, які полягають у встановленні непрозорої процедури використання водних біоресурсів, що створює передумови для порушення вимог законодавчих актів, у тому числі в частині встановлених правових засад функціонування і збереження територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також можливість для корупційних зловживань.

Опис виявлених корупціогенних факторів

Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1. У п. 4 проєкту постанови визначено, що:

добування (вилов) водних біоресурсів, як природного ресурсу загальнодержавного значення, у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення є видом спеціального використання водних біоресурсів, та здійснюється у порядку, визначеному цим експериментальним проектом на підставі, зокрема, дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову), ліміту спеціального використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

порядок підготовки, подання та затвердження лімітів спеціального використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення визначається виключно відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою;

на період реалізації експериментального проекту:

правила промислового рибальства та режими промислу поширюють свою дію на спеціальне використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, на яких чи на частинах яких промислове рибальство не забороняється їхнім режимом;

акти обласних та Київської міської державних адміністрацій, що визначають встановлення лімітів на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та видачі спеціальних дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду в частині спеціального використання водних біоресурсів припиняються з дня набрання чинності цією постановою.

Однак зміст наведених положень в частині визначення документів дозвільного характеру, на підставі яких буде здійснюватися використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, передбачає необхідність отримання, як дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах), так і дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, що не узгоджується з вимогами ч. 1 ст. 24 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», а також ст. 9¹ Закону України «Про природно-заповідний фонд України» (далі – Закон), якими визначено різні підстави та процедури надання відповідних документів дозвільного характеру, а також органи державної влади, які уповноважені надавати такі документи.

Унормування відповідних питань запропонованим у проєкті постанови способом зумовлює ризик різної правозастосовної практики під час здійснення державного нагляду (контролю) посадовими особами уповноважених органів державної влади, порушення прав суб’єктів господарювання та корупційних зловживань.

Крім того, проєкт постанови не містить положень, які б встановлювали чіткі вимоги стосовно необхідності під час реалізації експериментального проєкту дотримання обмежень та заборон щодо здійснення господарської та інших видів діяльності у межах певних територій та об’єктів природно-заповідного фонду, визначених Законом (ст.ст. 16, 19, інші).

Так, згідно з положеннями ст.ст. 9, 9¹ Закону:

території та об’єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища. Встановлені основні види використання, а також рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об’єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об’єктів;

спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Крім того, відповідно до п. 2 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень в галузі охорони навколишнього природного середовища» Кабінету Міністрів України доручено забезпечити прийняття рішень з питань, що потребують законодавчого врегулювання, крім випадків, визначених ст. 92 Конституції України, щодо проведення у сферах, відповідальність за які несе Кабінет Міністрів України, зокрема екології, державного управління, охорони здоров’я, експерименту, строк якого не перевищує двох років.

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, засади використання природних ресурсів; правові засади і гарантії підприємництва, організація і діяльність органів виконавчої влади.

З огляду на зазначене запропонована у проєкті постанови процедура добування (вилову) водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду є корупційно вразливою та зумовлює ризик їх неконтрольованого добування (вилову) без врахування вимог законодавчих актів.

Відповідні зауваження стосуються також положень п. 11 проєкту Порядку реалізації експериментального проекту щодо спеціального використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду (далі – проєкт Порядку), який передбачається затвердити проєктом постанови.

Рекомендація НАЗК:

проєкти постанови та Порядку потребують перегляду з метою приведення у відповідність до вимог законодавчих актів та усунення можливостей для корупційних зловживань.

2. Відповідно до п. 5 проєкту Порядку для затвердження лімітів спеціальна адміністрація, створена для управління територією та об’єктом природно-заповідного фонду або підприємство, установа або організація, у віданні яких перебувають території та об’єкти природно-заповідного фонду (далі – суб’єкти встановлення лімітів) подає проект лімітів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та/або місцевого значення (далі – проект лімітів) на погодження до Держрибагентства та такі документи:

1) обґрунтування затвердження ліміту, погоджене з відповідною науковою установою, з урахуванням відповідного виду використання водних біоресурсів, мети, завдання і режиму території або об’єкта природно-заповідного фонду, що містить:

обсяг спеціального використання водних біоресурсів в розрізі окремого виду водного біоресурсу;

назву, характеристику та кількість знарядь лову; характеристику та кількість риболовних суден; строк та умови використання;

пояснення необхідності використання певного виду водних біоресурсів;

місце використання із зазначенням функціональної зони установи природно-заповідного фонду, якщо для неї зонування території передбачено Законом;

площу водного об’єкта в гектарах;

обґрунтування обсягів використання, які не нанесуть шкоди природним комплексам, що охороняються, і не призведуть до їх деградації;

інформацію про наявність видів рослин та тварин, занесених до Червоної книги України, рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги України, наявність пралісів, квазіпралісів, природних лісів, видів рослин і тварин та природних оселищ, що знаходяться під охороною Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі;

витяг з рішення наукової або науково-технічної ради установи природно-заповідного фонду, для якої створення такої ради передбачено Законом, за результатами розгляду проекту ліміту та всіх обґрунтовуючих документів;

картосхему території або об’єкта природно-заповідного фонду із зазначенням ділянок, де буде здійснюватися використання водних біоресурсів;

2) рішення про погодження проекту ліміту обласною або Київською міською державними адміністраціями (у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення). У разі затвердження ліміту в науково-дослідних цілях, в обґрунтуванні зазначається мета та завдання окремих тем наукових досліджень, на виконання яких цей ліміт встановлюється. Зазначений перелік документів є вичерпним.

Однак проєкт Порядку не містить положень, які б унормовували питання щодо:

визначення наукової установи, яка матиме правомочності щодо надання обґрунтування затвердження ліміту;

чітких вимог до підготовки проєкту ліміту та надання обґрунтування такою науковою установою;

підстав надання погодження або відмови у наданні такого погодження обласною або Київською міською державними адміністраціями.

При цьому зі змісту п. 5 проєкту Порядку можна дійти висновку про необхідність урахування під час підготовки проекту ліміту виключно відповідного виду використання природних ресурсів, мети, завдання і режиму території або об’єкта природно-заповідного фонду.

Також відповідні положення проєкту Порядку не узгоджуються зі змістом п. 6 проєкту Порядку, який передбачає, що підставами для відмови у погодженні проекту ліміту, зокрема, є необґрунтоване перевищення проєктом ліміту обсягів використання природних ресурсів, встановлених проектом організації території установи природно-заповідного фонду, якщо його розробку передбачено Законом.

Зазначене свідчить про внутрішню суперечність положень проєкту Порядку та запровадження неоднозначних підходів до встановлення лімітів.

Сукупність указаних обставин свідчить про запровадження непрозорого та незавершеного механізму встановлення лімітів використання водних біоресурсів на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду, що зумовлює можливість здійснення корупційних зловживань, в тому числі з метою отримання неправомірної вигоди.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.

3. Відповідно до абз. 5 п. 6 проєкту Порядку підставами для відмови у погодженні проєкту ліміту, зокрема, є необґрунтоване перевищення проектом ліміту обсягів використання природних ресурсів, встановлених проектом організації території установи природно-заповідного фонду, якщо його розробку передбачено Законом, за умови що суб’єкту встановлення лімітів надана можливість переглянути подані ліміти, але суб’єкт встановлення лімітів їх не переглянув у строк, встановлений у повідомленні.

Натомість використання у проєкті Порядку словесної конструкції «необґрунтоване перевищення»:

- наділяє суб’єктів встановлення лімітів можливістю перевищувати встановлені ліміти;

- встановлює невичерпний перелік підстав для відмови у погодженні проєкту ліміту.

Крім того, положення абз. 5 п. 6 проєкту Порядку зумовлюють правову невизначеність під час вирішення питань про обґрунтованість встановлення обсягу використання природних ресурсів у проєктах лімітів щодо суб’єктів, які не розробляли проєкт організації території установи природно-заповідного фонду, що створює умови для упередженого правозастосування, неконтрольованого спеціального використання водних біоресурсів та корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати абз. 2 п. 6 проєкту Порядку задля визначення чітких та однозначних підстав відмови у погодженні проєкту ліміту.

4. Згідно з абз. 8 п. 6 проєкту Порядку за клопотанням суб’єкта встановлення лімітів Держрибагентство може продовжити строк усунення виявлених недоліків, встановлений у повідомленні про залишення проекту лімітів без руху.

Однак використання оціночного слова «може»  створює умови для суб’єктивного підходу посадових осіб Держрибагентства під час прийняття рішень про продовження строку усунення виявлених недоліків для суб’єктів встановлення лімітів та встановлення строку усунення виявлених недоліків, в тому числі з корупційною метою.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати абз. 8 п. 6 проєкту Порядку з метою визначення чіткого та прозорого механізму продовження строку усунення виявлених недоліків під час реалізації відповідної адміністративної процедури.

5. Згідно з п. 7 проєкту Порядку у разі відсутності підстав для відмови у погодженні проекту ліміту, Держрибагентство погоджує проект лімітів та надсилає його на розгляд Мінекономіки, яке затверджує ліміти протягом 15 календарних днів з дня надходження зазначених матеріалів.

У п. 8 проєкту Порядку визначено, що ліміти не встановлюються, якщо частина рибогосподарського водного об'єкта в межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та/або місцевого значення знаходиться в межах рибогосподарського водного об’єкта щодо якого встановлено ліміти спеціального використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) відповідно до Порядку здійснення спеціального використання водних біоресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2023 р. № 1347 «Деякі питання здійснення спеціального використання водних біоресурсів».

Однак відповідно до ст. 14 Закону обмеження та заборони щодо здійснення господарської та інших видів діяльності у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду встановлюються цим Законом.

Водночас запропоновані положення п. 8 проєкту Порядку створюють ризик використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду на загальних підставах, без дотримання заповідного режиму відповідних територій, визначеного Законом.

Крім того, запропоноване регулювання свідчить про наділення посадових осіб Мінекономіки надмірним обсягом дискреційних повноважень та зумовлює можливість зловживань, в тому числі з огляду на таке.

Відповідно до положень ст. 9¹  Закону  спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Враховуючи зазначене, запропонована у проєкті Порядку правова модель встановлення лімітів та, відповідно, надання дозволів є непрозорою, оскільки не визначає критеріїв прийняття рішення Мінекономіки щодо затвердження або ж відмови у затвердженні відповідних лімітів та, на відміну від чинної процедури затвердження лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, визначеної  Законом, не передбачає чіткого розмежування повноважень органів виконавчої  влади стосовно територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного і місцевого значення та дотримання  особливого режиму охорони, відтворення і використання природних ресурсів на таких територіях та об’єктах.

Рекомендація НАЗК:

проєкт Порядку потребує доопрацювання з метою приведення у відповідність до вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Висновок:

проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує перегляду і доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                  Віктор ПАВЛУЩИК