Картка проєкту
|
Розробник проєкту Закону: Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрозвитку) |
Мета проєкту Закону – імплементація актів законодавства Європейського Союзу у сфері залізничного транспорту в частині забезпечення безпеки руху та інтероперабельності |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про безпеку та інтероперабельність залізничного транспорту України» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:
- надмірне розширення дискреційних повноважень уповноваженого органу під час прийняття обов’язкових до виконання рішень щодо ринку послуг залізничного транспорту ;
- відсутність завершеного та прозорого механізму оцінки ризиків на залізничному транспорті та державної реєстрації рухомого складу;
- відсутність чіткої процедури видачі документів дозвільного характеру;
- запровадження корупційно вразливого механізму проведення перевірок на етапі подання заявниками необхідних документів для отримання адміністративних послуг.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. Відповідно до п. 3 ч. 5 ст. 4 проєкту Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, має право видавати обов’язкові для виконання учасниками ринку послуг залізничного транспорту рішення.
При цьому у проєкті Закону не розкрито предмета (змісту) таких рішень та підстав їх прийняття, що надмірно розширює дискреційні повноваження уповноваженого органу і створює передумови для прийняття необґрунтованих рішень і корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
п. 3 ч. 5 ст. 4 проєкту Закону доопрацювати з урахуванням зазначеного зауваження.
1.2. Згідно з ч. 3 ст. 12 проєкту Закону суб’єкти, зазначені у ч. 1 цієї статті, зобов’язані проходити зовнішню оцінку ризиків у будь-яких інших випадках, коли ним здійснюються суттєві зміни (технічні, організаційні та (або) операційні) однієї чи декількох підсистем залізничного транспорту або залізничної системи в цілому.
У ч. 5 ст. 12 проєкту Закону зазначено, що зовнішню оцінку ризиків проводить центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту за заявою суб’єкта. За результатами проведеної оцінки ризиків центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, надає звіт з оцінки ризиків із зазначенням рівня прийнятності кожного з оцінених ризиків.
Суб’єкт, зазначений у частині першій цієї статті, несе відповідальність за визначення того, яким чином він враховує висновки звіту з оцінки ризиків у своїй подальшій діяльності, яка була предметом такої оцінки (ч. 6 ст. 12 проєкту Закону).
Однак надання звіту з оцінки ризиків за результатами проведення зовнішньої оцінки ризиків містить ознаки адміністративної послуги в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» (далі – Закон № 5203).
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 5203 виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, зокрема: перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платність або безоплатність надання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
З урахуванням зазначеного вищенаведені вимоги щодо надання центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, звіту з оцінки ризиків мають бути унормовані на рівні закону.
Крім того, критерії для прийняття суб’єктом рішення про те, чи є зміна залізничної системи або однієї чи декількох підсистем суттєвою в розумінні ч. 3 ст. 12 проєкту Закону, не є чіткими та вимірюваними з огляду на застосування оціночної категорії «суттєві зміни», що допускає ризик різного правозастосування з метою ухилення від проведення зовнішньої оцінки ризиків.
Сукупність указаних обставин наділяє суб’єктів надмірними дискреційними повноваженнями при здійсненні адміністративної процедури, яка, навпаки, з огляду на вимоги ст. 5 Закону № 5203 потребує чіткого визначення компетенції органів державної влади (осіб, уповноважених на виконання функцій держави) та, відповідно, регламентації обов’язків юридичних і фізичних осіб, з метою уникнення корупційних зловживань.
Зауваження щодо відсутності у проєкті Закону положень, які б передбачали вичерпне врегулювання питань відповідно до ст. 5 Закону № 5203, стосується і ст. 19 проєкту Закону в частині державної реєстрації у реєстрі залізничного рухомого складу, що також має ознаки адміністративної послуги.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати ст.ст. 12, 19 проєкту Закону з урахуванням зазначених зауважень.
1.3. У ст. 18 проєкту Закону врегульовуються питання видачі дозволу на введення в експлуатацію (надання на ринку) структурних підсистем залізничного транспорту (далі – дозвіл на експлуатацію), процедура видачі якого містить ознаки адміністративної послуги.
Як зазначалося вище, виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, зокрема, перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги (ч. 1 ст. 5 Закону № 5203).
Водночас відповідно до п. 6 ч. 3 ст. 18 проєкту Закону для отримання дозволу на експлуатацію необхідно надати, зокрема, інші документи за результатами оцінки відповідності структурної підсистеми технічним регламентам у сфері залізничного транспорту, передбачені Порядком видачі дозволу на введення в експлуатацію (надання на ринку) структурної підсистеми залізничного транспорту.
Крім цього, відповідно до ч. 4 ст. 18 проєкту Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, протягом 60 робочих днів після надходження заяви на отримання дозволу на введення в експлуатацію (надання на ринку) структурних підсистем залізничного транспорту, зокрема, видає заявнику дозвіл на введення в експлуатацію (надання на ринку) структурної підсистеми залізничного транспорту або відмовляє у його видачі.
Однак проєкт Закону не містить вичерпного переліку підстав для відмови у видачі дозволу на експлуатацію.
Таким чином, проєкт Закону не узгоджується з вимогами Закону № 5203, оскільки останній вимагає визначення переліку документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, та виключного переліку підстав для відмови у наданні відповідної послуги на рівні закону.
При цьому в ч. 4 ст. 18 проєкту Закону, серед іншого, зазначено, що заявник, щодо якого було тричі прийнято рішення про відмову у видачі дозволу на введення в експлуатацію (надання на ринку) структурної підсистеми залізничного транспорту, може повторно звернутись за отриманням такого дозволу не раніше ніж через рік після прийняття останнього рішення про відмову (аналогічне положення міститься в ч. 8 ст. 21 проєкту Закону).
Відсутність визначених на рівні закону підстав для відмови у поєднанні з обмеженням права на повторне звернення створює умови для тиску на суб’єктів господарювання та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою визначення всіх елементів адміністративної послуги з урахуванням вимог Закону № 5203.
1.4. Відповідно до ч. 8 ст. 23 проєкту Закону дія свідоцтва машиніста може бути призупинена не більш як на 30 календарних днів центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, з міркувань безпеки залізничного транспорту.
Застосування конструкції «може бути призупинена» без встановлення чітких критеріїв у поєднанні з використанням слів «з міркувань безпеки» наділяє суб’єкта владних повноважень непрозорими дискреційними повноваженнями та сприяє встановленню корупційно вразливого механізму призупинення свідоцтва машиніста.
Рекомендації НАЗК:
у ч. 8 ст. 23 проєкту Закону:
- слова «може бути призупинена» замінити словом «призупиняється»;
- визначити чіткі підстави призупинення дії свідоцтва машиніста.
ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
2.1. Відповідно до ч. 1 ст. 13 проєкту Закону з метою підтвердження того, що оператори інфраструктури, оператори під’їзної колії, перевізники прийняли систему управління безпекою руху та здатні виконувати вимоги, необхідні для забезпечення безпеки руху центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, видаються сертифікат авторизації та сертифікат безпеки.
У п. 4 Прикінцевих положень проєкту Закону сертифікат безпеки та сертифікат авторизації пропонується віднести до документів дозвільного характеру.
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі – Закон про дозвільну систему) виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
Згідно з ч.ч. 2 та 3 ст. 13 проєкту Закону з метою отримання відповідних сертифікатів оператор інфраструктури або оператор під’їзної колії подає центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, зокрема:
документальне підтвердження додержання вимог, яким повинна відповідати система управління безпекою руху;
документальне підтвердження додержання вимог, необхідних для безпечного будівництва, технічного обслуговування та експлуатації інфраструктури загального користування або під’їзної колії;
документальне підтвердження виконання процедур, які розповсюджуються на рухомий склад, передбачені в системі управління безпеки руху, в тому числі підтвердження, що ці процедури відповідають національному та/або міжнародному законодавству.
Разом з цим відповідно до ч. 5 зазначеної статті у разі неподання заявником усіх документів, необхідних для отримання сертифіката авторизації та сертифіката безпеки, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, приймає рішення про залишення заяви без руху. Водночас неусунення недоліків, зазначених у повідомленні про залишення заяви без руху, є підставою для відмови у видачі відповідних сертифікатів.
Однак використання узагальненої конструкції «документальне підтвердження» під час встановлення вимог до документів, які подаються суб’єктом господарювання для отримання сертифіката авторизації та сертифіката безпеки, не забезпечує вичерпності переліку та вимог до документів, а також дає змогу дозвільному органу на власний розсуд визначати, які саме документи можуть бути віднесені до такого підтвердження.
Аналогічне зауваження щодо використання конструкції «документальне підтвердження» стосується також і ч. 2 ст. 23 проєкту Закону в частині видачі свідоцтва про визнання навчального центру, що здійснює підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації машиністів, яке теж пропонується віднести до документів дозвільного характеру.
Крім того, викликають застереження положення п. 5 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого заклад освіти, який має намір здійснювати підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації машиністів, подає до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, зокрема, в разі необхідності, документальне підтвердження технічного забезпечення практичного навчання.
Запропоноване у ст.ст. 13, 23 проєкту Закону регулювання у поєднанні з використанням словесних конструкцій «документальне підтвердження», «в разі необхідності» створює умови для прийняття центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, упереджених рішень та може створювати умови для здійснення тиску на суб’єктів господарювання з метою отримання неправомірної вигоди.
Рекомендація НАЗК:
у ст.ст. 13, 23 проєкту Закону визначити чіткий та вичерпний перелік документів, які подаються відповідними суб’єктами для отримання документів дозвільного характеру.
2.2. Згідно з абз. 2 та 3 ч. 4 ст. 13 проєкту Закону сертифікат авторизації повністю або частково оновлюється в разі настання суттєвих змін в інфраструктурі залізничного транспорту, систем енергозабезпечення, сигналізації, централізації, блокування та управління рухом поїздів або у принципах їх експлуатації та технічного обслуговування.
Сертифікат безпеки повністю або частково оновлюється щоразу, коли суттєво змінюється тип або обсяг перевезень, що надає перевізник.
Водночас у проєкті Закону не розкривається зміст оціночних категорій: «суттєві зміни», «суттєво змінюється» в розумінні процедури оновлення сертифіката авторизації та сертифіката безпеки.
Крім того, посадові особи уповноваженого органу наділяються дискреційними повноваженнями за наявності одних і тих же підстав приймати різні за змістом рішення: в одному випадку – рішення про повне оновлення відповідних сертифікатів, в іншому – часткове оновлення відповідних сертифікатів.
Така невизначеність у положеннях проєкту Закону створює ризик довільного тлумачення та можливість прийняття упереджених рішень усіма суб’єктами адміністративної процедури.
Рекомендація НАЗК
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наведених зауважень.
2.3. У п. 3 ч. 5 ст. 13 проєкту Закону передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері залізничного транспорту, проводить перевірку заявника на відповідність встановленим критеріям у порядку, передбаченому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон № 877).
Однак зі змісту зазначеного положення проєкту Закону неможливо дійти однозначного висновку, на відповідність яким критеріям буде проводитися перевірка. Відсутність чітко визначених критеріїв може призвести до необґрунтованих відмов та обмежувати право заявника на оскарження.
До того ж наведене положення проєкту Закону не узгоджується із нормами Закону № 877.
Так, відповідно до ст. 1 Закону № 877:
державний нагляд (контроль) – це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі – органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;
заходи державного нагляду (контролю) – планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Згідно з ч. 1 ст. 5 Закону № 877 планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб’єкта господарювання та виправлення технічних помилок.
Позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються виключно за наявності підстав, передбачених у ст. 6 Закону № 877, серед яких відсутня така підстава, як подання заяви на отримання сертифіката авторизації чи сертифіката безпеки.
Ураховуючи зазначене, перевірку заявника на відповідність встановленим критеріям не можна віднести до заходів державного нагляду (контролю) у розумінні Закону № 877.
Таким чином, у проєкті Закону залишається неврегульованим механізм проведення перевірки заявника на відповідність установленим критеріям на етапі розгляду документів для отримання сертифіката авторизації чи сертифіката безпеки.
Аналогічне зауваження в частині відсутності визначеної процедури проведення перевірок на етапі подання заявниками необхідних документів висловлюється також до:
ч. 3 ст. 24 проєкту Закону щодо перевірки закладів освіти в рамках процедури отримання свідоцтва про визнання навчального центру;
ч. 8 ст. 21 проєкту Закону, у якій передбачено можливість відмови у видачі свідоцтва про призначення у разі відмови заявника або інших суб’єктів господарювання у допуску уповноважених осіб органу призначення та/або фахівців, залучених до проведення його перевірки або ненадання відповідних документів для перевірки, про що уповноважені особи, які проводять відповідну перевірку, складають акт.
Крім того, у проєкті Закону залишається неврегульованим питання призначення суб’єктів, відповідальних за технічне обслуговування, адже відповідно до ч. 1 ст. 21 проєкту Закону призначення суб’єктів, відповідальних за технічне обслуговування, здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» в установленому законодавством порядку з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Водночас Закон про дозвільну систему не містить положень щодо призначення суб’єктів, відповідальних за технічне обслуговування.
Наведені недоліки свідчать про встановлення у проєкті Закону непрозорої та корупційно вразливої процедури проведення перевірок на етапі подання заявниками документів, необхідних для отримання відповідних адміністративних послуг.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наведених зауважень.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
