Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо імплементації законодавства Європейського Союзу у сфері відновлюваних джерел енергії»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо імплементації законодавства Європейського Союзу у сфері відновлюваних джерел енергії» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:

- встановлення непрозорої процедури визначення земель для збору або вирощування сировини для виробництва біопалив, біорідин та палив з біомаси, що створює умови для корупційних правопорушень;

- наділення контактного органу повноваженнями, якими вже наділений інший орган державної влади – Державна регуляторна служба України (дублювання повноважень), що створює конкуренцію між заінтересованими органами, а також невизначеність щодо суб’єкта, на якого вони покладаються;

- використання правових конструкцій оціночного характеру, які допускають невичерпність регулювання та створюють умови до запровадження різної правозастосовної практики;

- наявність юридичної колізії із Законом України «Про адміністративні послуги», що може призводити до різної правозастосовної практики та, як наслідок, створює умови для корупційних практик;

- встановлення непрозорої процедури сертифікації суб’єктів господарювання на відповідність критеріям сталості.

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм

У п.п. 14 п. 3 проєкту Закону пропонується доповнити Закон України «Про альтернативні джерела енергії» ст. 14¹, відповідно до якої підтвердження кваліфікації осіб, які мають намір провадити діяльність із встановлення та проектування систем централізованого теплопостачання та холодопостачання у будівлях, промисловості та сільському господарстві, сонячних фотоелектричних систем, включаючи установки зберігання енергії, станцій зарядки, що дають змогу брати учать у реагуванні попиту, проводиться кваліфікаційними організаціями, акредитованими у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Порядок підтвердження кваліфікації осіб, які мають намір провадити діяльність із встановлення та проектування систем централізованого теплопостачання та холодопостачання у будівлях, промисловості та сільському господарстві, сонячних фотоелектричних систем, включаючи установки зберігання енергії, станцій зарядки, що дають змогу брати участь у реагуванні попиту, та кваліфікаційні вимоги затверджуються Кабінетом Міністрів України з урахуванням зобов’язань України відповідно до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства та Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

Положення проєкту Закону не містять, зокрема, переліку та вимог до документів, необхідних для проведення відповідної кваліфікації, граничних строків проведення кваліфікації, підстав для відмови у підтвердженні кваліфікації.

Проте згідно зі ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або здійснення обов’язків такої особи відповідно до закону.

У ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» встановлено основні вимоги до регулювання надання адміністративних послуг та передбачено, що виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються:

1) найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання;

2) суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги;

3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги;

4) платність або безоплатність надання адміністративної послуги;

5) граничний строк надання адміністративної послуги;

6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

Адміністративні послуги визначаються виключно законом.

Як наслідок, відсутність необхідного комплексу основних вимог щодо процедури підтвердження кваліфікацій відповідних осіб на рівні Закону створює передумови до різної правозастосовної практики та зумовлює ризик корупційних зловживань під час підтвердження кваліфікації.

Рекомендація НАЗК:

положення проєкту Закону в частині підтвердження кваліфікації осіб, які мають намір провадити діяльність із встановлення та проектування систем централізованого теплопостачання та холодопостачання у будівлях, промисловості та сільському господарстві, сонячних фотоелектричних систем, включаючи установки зберігання енергії, станцій зарядки, привести у відповідність до ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги».

ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

2.1. У п.п. 3 п. 1 проєкту Закону пропонується внести зміни до Закону України «Про альтернативні види палива», виклавши у новій редакції ч. 1 ст. 1.

Так, пропонується визначити термін «сертифікат відповідності критеріям сталості» як документ про відповідність, виданий органом сертифікації в межах добровільної схеми сертифікації, що підтверджує, що суб'єкт господарювання відповідає критеріям сталості.

Водночас у проєкті Закону пропонується встановити, що критерії
сталості –  вимоги, яким відповідають біопалива, біорідини і палива із біомаси, визначені порядком визначення та перевірки відповідності критеріїв сталості та скорочення викидів парникових газів для біопалив, біорідин і палив із біомаси.

Окрім вищезазначених, проєкт Закону не містить критеріїв сталості, яким має відповідати суб’єкт господарювання.

Також у положеннях проєкту Закону не визначено органу з проведення сертифікації, рамкових вимог до процедури проведення такої сертифікації (документи, процедурні строки, підстави для відмови), вимог щодо обов’язковості / необовʼязковості її проведення та переліку випадків, за яких вона проводиться, що не відповідає принципам правової визначеності, створює непрозору процедуру такої сертифікації і, як наслідок, є передумовою до корупційних правопорушень.

Рекомендації НАЗК:

- визначити субʼєкт і обʼєкт сертифікації відповідності критеріям сталості;

- передбачити чітку та прозору процедуру одержання сертифіката відповідності критеріям сталості.

2.2. У п.п. 8 п. 1 проєкту Закону пропонується викласти у новій редакції ст. 8⁵ Закону України «Про альтернативні види палива».

Так, пропонується визначити, що сировина для виробництва біопалив, біорідин та палив з біомаси не може збиратися або вирощуватися на земельних ділянках, що мають підвищене значення для біологічного різноманіття, до яких належать земельні ділянки, що починаючи з 1 січня 2008 року належали до однієї з категорій:

- земель лісогосподарського призначення;

- земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;

- інших категорій земель, у разі, якщо земельні ділянки вкриті багаторічною трав’яною рослинністю з високим рівнем біологічного різноманіття або важливим для збереження біологічного різноманіття, крім випадків, якщо збір сировини є необхідним для збереження сприятливої для біологічного різноманіття структури природних угруповань.

Порядок визначення земельних ділянок, вкритих багаторічною трав’яною рослинністю, що мають підвищене значення для біологічного різноманіття, а також обґрунтування можливого використання цих ділянок для збору сировини затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Водночас у п.п. 3 п. 1 проєкту Закону визначеноя термін «земельні ділянки вкриті багаторічною трав’яною рослинністю – земельні ділянки вкриті лучною, степовою, болотною, кущовою рослинністю та їх комбінаціями, у тому числі в лісах, за умови, що їх сукупний грунтовий покрив більший, ніж покрив лісового намету, та їх угіддя визначені як пасовища, сіножаті, степи, болота, луки».

Проте положення проєкту Закону не містять визначення «земельні ділянки вкриті багаторічною трав’яною рослинністю з високим рівнем біологічного різноманіття або важливим для збереження біологічного різноманіття» та не встановлюють критеріїв для визначення таких земель.

Крім того, у проєкті Закону допускаються винятки із заборонених земель для збирання або вирощування сировини, а саме: якщо збір сировини є необхідним для збереження сприятливої для біологічного різноманіття структури природних угруповань.

Разом з тим положення проєкту Закону не містять визначеної процедури встановлення необхідності збору сировини для збереження сприятливих для біологічного різноманіття структури природних угруповань, зокрема не визначено суб’єкта, до повноважень якого буде належати таке визначення, та відповідної процедури.

Як наслідок, відсутність чітких вимог до визначення земель, на яких дозволено / заборонено збирати або вирощувати сировину для виробництва біопалив, біорідин та палив з біомаси, створює умови для корупційних правопорушень.

Рекомендації НАЗК:

- визначити чіткі критерії для земельних ділянок, які вкриті багаторічною трав’яною рослинністю з високим рівнем біологічного різноманіття або важливим для збереження біологічного різноманіття, а також земельних ділянок, на яких збір сировини є необхідним для збереження сприятливої для біологічного різноманіття структури природних угруповань;

- визначити суб’єкта, до повноважень якого належатиме визначення зазначених земель;

- або виключити абз. 13 ст. 8⁵ Закону України «Про альтернативні види палива» у редакції, запропонованій проєктом Закону.

ІІІ. Наділення повноваженнями, якими вже наділені інші органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або особи, уповноважені на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування (дублювання повноважень), що створює конкуренцію між заінтересованими органами, а також невизначеність щодо суб’єкта, на якого вони покладаються.

У п.п. 1 п. 3 р. І проєкту Закону пропонується внести зміни до Закону України «Про альтернативні джерела енергії», встановивши, що контактний орган – центральний орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України.

Також у п.п. 15 п. 3 р. І проєкту Закону пропонується доповнити новою ст. 14³ Закон України «Про альтернативні джерела енергії», згідно з якою до повноважень контактного органу у сфері реалізації проектів відновлюваної енергетики, належить, зокрема, контроль за дотриманням строків видачі документів дозвільного характеру відповідно до вимог цього Закону та законодавства у відповідній сфері.

Разом з тим згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» уповноважений орган (Державна регуляторна служба України) здійснює в межах своєї компетенції контроль за додержанням вимог законодавства з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

При цьому у ст. 166¹⁰ Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – Кодекс) встановлено, що порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, зокрема:

неповідомлення або несвоєчасне повідомлення дозвільним органом суб’єкта господарювання або адміністратора про відмову у видачі документа дозвільного характеру;

порушення дозвільним органом встановлених законом строків видачі, переоформлення, анулювання, відмови у видачі документа дозвільного характеру, реєстрації декларації відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 255 Кодексу у справах про адміністративні правопорушення, визначені ст. 166¹⁰ цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (Державна регуляторна служба України).

Таким чином, уповноваження контактного органу здійснювати контроль за дотриманням строків видачі документів дозвільного характеру, запропоноване у проєкті Закону, призведе до дублювання повноважень Державної регуляторної служби України та може зумовити появу корупційних практик внаслідок застосування окремими суб’єктами владних повноважень різних підходів при виконанні владних повноважень.

Рекомендація НАЗК: 

абз. 5 ч. 1 ст 14³ Закону України «Про альтернативні джерела енергії» в редакції проєкту Закону виключити.

IV. Використання правових конструкцій оціночного характеру та слів, які допускають невичерпність регулювання

У п.п. 15 п. 3 р. І проєкту Закону пропонується доповнити новою ст. 14⁶ Закон України «Про альтернативні джерела енергії», у якій, зокрема, передбачено, що загальна тривалість проходження погоджувальних (дозвільних) процедур для проектів відновлюваної енергетики, розташованих поза межами зон прискореного розвитку відновлюваних джерел енергії, не повинна перевищувати двадцяти чотирьох місяців. Для проектів відновлюваної енергетики, які передбачають реалізацію об’єктів морської (офшорної) вітрової енергетики, тривалість процедури не повинна перевищувати тридцяти шести місяців. За наявності об’єктивних підстав ці строки можуть бути продовжені до шести місяців, про що уповноважена установа зобов’язана інформувати замовника проекту.

Загальна тривалість проходження погоджувальних (дозвільних) процедур для переоснащення, проектів відновлюваної енергетики із встановленою потужністю менше 150 кВт і менше, встановлення спільно розміщених установок зберігання енергії, а також приєднання відповідних електроустановок до електричних мереж, розташованих поза межами зон прискореного розвитку відновлюваних джерел енергії, не повинна перевищувати дванадцяти місяців, включаючи проведення процедури оцінки впливу на довкілля відповідно до вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля». Для проектів відновлюваної енергетики, які передбачають реалізацію об’єктів морської (офшорної) вітрової енергетики, тривалість процедури не повинна перевищувати дванадцяти місяців. За наявності об’єктивних підстав ці строки можуть бути продовжені до трьох місяців, про що уповноважена установа зобов’язана інформувати замовника проекту.

Разом з тим застосування у проєкті Закону оціночної конструкції «за наявності об’єктивних підстав» з одночасною відсутністю визначення таких обставин, настання яких є підставою для продовження строку проходження погоджувальних (дозвільних) процедур, може призвести до суб’єктивного трактування та створення умов до запровадження різної правозастосовної практики.

Рекомендація НАЗК: 

у ст. 14⁶ Закону України «Про альтернативні джерела енергії» в редакції проєкту Закону визначити вичерпний перелік підстав для продовження строку проходження погоджувальних (дозвільних) процедур.

Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

Голова Національного агентства з питань запобігання корупції                                                                                                     Віктор ПАВЛУЩИК