Картка проєкту
|
Ініціатори проєкту: народні депутати України Ткаченко О.М., Шинкаренко І.А., Стернійчук В.О., Славицька А.К. |
Мета проєкту – підвищення ефективності окремих аспектів у діяльності Вищої ради правосуддя та функціонування судової системи
|
Проєкт Закону (реєстр. № 12265 від 29.11.2024) опрацьовується в комітеті |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало у проєкті Закону корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:
- встановлення необґрунтованих дискреційних повноважень Вищої ради правосуддя щодо зупинення розгляду питання про звільнення судді на підставі заяви про відставку у разі відкриття дисциплінарної справи щодо нього;
- неузгодженість положень проєкту Закону в частині відводу (самовідводу) члена Вищої ради правосуддя з чинною редакцією Закону України «Про Вищу раду правосуддя»;
- наділення Дисциплінарної палати та дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя непрозорими дискреційними повноваженнями в частині можливості закривати дисциплінарні справи після ухвалення рішення про їх відкриття.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1. Відповідно до п. 11 ч. 5 ст. 48 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон № 1402-VIII) однією із гарантій незалежності судді є право на відставку.
За суддею, звільненим за його заявою про відставку, зберігається звання судді та гарантії недоторканності, встановлені для судді до його виходу у відставку (ч. 5 ст. 116 Закону № 1402-VIII).
У розділі X Закону № 1402-VIII визначено правовий статус судді у відставці. Зокрема, встановлено право на отримання пенсії або щомісячне грошове утримання, право на вихідну допомогу у зв’язку з відставкою, право на медичне обслуговування та санаторно-курортне лікування суддів та членів їхніх сімей.
Подання заяви про відставку як підстава для звільнення судді передбачено у п. 4 ч. 6 ст. 126 Конституції України. Окрім цього, підставою для звільнення, зазначеною у цій статті, зокрема, є вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді (п. 3 ч. 6 ст. 126 Конституції України).
Відповідно до ч. 3 ст. 116 Закону № 1402-VIII заява про відставку подається суддею до Вищої ради правосуддя (далі – ВРП), яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви ухвалює рішення про звільнення судді з посади.
При цьому в ч. 3 ст. 55 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» далі – Закон № 1798-VIII) визначено, що Вища рада правосуддя має право зупинити розгляд питання про звільнення судді з посади з підстав, визначених пп. 1 та 4 ч. 6 ст. 126 Конституції України, на час розгляду скарги або заяви, наслідком якої може бути звільнення судді з посади з підстав, визначених пп. 2, 3, 6 ч. 6 ст. 126 Конституції України.
Зазначена норма Закону № 1798-VIII наділяє ВРП дискреційним повноваженням щодо зупинення розгляду питання про звільнення на підставі заяви про відставку на час розгляду скарги/заяви.
Така дискреція, з огляду на зміст норми, є обґрунтованою.
Разом з тим скарги/заяви, наслідком яких може бути звільнення судді з посади з підстав, визначених пп. 2, 3, 6 ч. 6 ст. 126 Конституції України, можуть безпідставно подаватись до Вищої ради правосуддя. Відтак результатом розгляду не всіх скарг/заяв є відкриття дисциплінарної справи.
Проєктом Закону пропонується внести зміни до ч. 3 ст. 55 Закону № 1798-VIII, доповнивши її новим абз. 2 такого змісту:
«Наявність скарги щодо дисциплінарного проступку судді може бути підставою для зупинення розгляду питання про звільнення судді з посади з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини шостої статті 126 Конституції України, виключно у разі відкриття дисциплінарної справи за наслідком розгляду такої дисциплінарної скарги.».
При цьому, з огляду на статус судді у відставці, заява про відставку може подаватись недоброчесними суддями через ризик звільнення на підставі п. 3 ч. 6 ст. 126 Конституції України.
Зауважимо, що у п. 13.7 Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 24.01.2017 № 52/0/15-17 (далі – Регламент ВРП), встановлено, що дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюються в хронологічному порядку за датою надходження з урахуванням пріоритетності. Один із таких пріоритетів – провадження щодо судді, який звернувся із заявою про відставку, якщо наслідком може бути звільнення судді з посади з підстав, визначених пп. 3, 6 ч. 6 ст. 126 Конституції України.
Пропоноване проєктом Закону положення нового абз. 2 ч. 3 ст. 55 Закону № 1798-VIII частково мінімізує вищезазначені ризики.
Проте нова норма зумовить необґрунтованість дискреційного повноваження Вищої ради правосуддя щодо зупинення розгляду питання про звільнення судді на підставі заяви про відставку у разі відкриття дисциплінарної справи щодо нього.
Така необґрунтована дискреція може призвести до ризику зловживань ВРП та різної правозастосовної практики.
Отже, відкриття дисциплінарної справи щодо судді, наслідком якої може бути звільнення його з посади з підстави, визначеної п. 3 ч. 6 ст. 126 Конституції України, повинно безальтернативно зупиняти розгляд заяви такого судді про відставку.
Рекомендація НАЗК:
абз. 2 ч. 3 ст. 55 Закону № 1798-VIII (у редакції проєкту Закону) викласти в такій редакції:
«У разі відкриття дисциплінарної справи за дисциплінарною скаргою, наслідком розгляду якої може бути звільнення судді з посади з підстав, визначених пунктами 2, 3, 6 частини шостої статті 126 Конституції України, розгляд питання про звільнення судді з посади з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини шостої статті 126 Конституції України, зупиняється.».
2. Проєктом Закону пропонується абз. 2 ч. 2 ст. 24 Закону № 1798-VIII викласти в новій редакції. Так, органи, що обрали (призначили) члена Вищої ради правосуддя, наділені повноваженнями щодо звільнення призначених ними членів ВРП.
Зауважимо, що чинна редакція абз. 2 ч. 2 ст. 24 Закону є більш вдалою, адже закріплює корупційний запобіжник у вигляді рішення про внесення подання про звільнення члена ВРП, що ухвалюється більшістю від складу ВРП.
Своєю чергою, нівелювання такого корупційного запобіжника у вигляді подання про звільнення ВРП наділяє вищезгаданих суб’єктів широкими дискреційними повноваженнями в частині прийняття рішення про звільнення з посади з підстав, визначених пунктами 3-6 ч. 1 ст. 24 Закону № 1798-VIII.
Таким чином, відсутність попередньої оцінки обґрунтованості підстав для звільнення з боку ВРП має наслідком створення потенційного корупційного ризику в частині надання можливості в непередбачуваний та упереджений спосіб звільняти обраних (призначених) членів ВРП.
Рекомендація НАЗК:
положення абз. 2 ч. 2 ст. 24 Закону № 1798-VIII залишити без змін.
ІІ. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
Частину 5 ст. 20 Закону № 1798-VIII, якою внормовані права та обов’язки члена ВРП, пропонується доповнити новими абзацами 2, 3, 4, деталізувавши питання наявності та регулювання конфлікту інтересів у її членів.
Так, згідно з абз. 2 ч. 5 ст. 20 проєкту Закону «у разі наявності у члена Вищої ради правосуддя конфлікту інтересів він зобов’язаний заявити про це на засіданні Вищої ради правосуддя до початку розгляду відповідного питання, у межах якого виник такий конфлікт інтересів. Така заява вноситься у протокол засідання Вищої ради правосуддя і вона не потребує розгляду іншими членами Вищої ради правосуддя.
Наслідком подання заяви про наявність у члена Вищої ради правосуддя конфлікту інтересів є позбавлення його права приймати участь у розгляді Вищою радою правосуддя питання, у межах якого виник такий конфлікт інтересів
(абз. 3 ч. 5 ст. 20 проєкту Закону).
У разі виявлення конфлікту інтересів члена Вищої ради правосуддя особою, за поданням якої розглядатиметься питання, або особою, стосовно якої вирішується питання, особою, що подала заяву, скаргу, такий конфлікт інтересів вирішується шляхом заявлення такому члену Вищої ради правосуддя відводу у порядку, визначеному статтею 33 цього Закону» (абз. 4 ч. 5 ст. 20 проєкту Закону).
Однак згідно з п. 3 ч. 5 ст. 20 Закону № 1798-VIII член Вищої ради правосуддя зобов’язаний відмовитися від участі у розгляді питання за наявності іншого конфлікту інтересів або обставин, що викликають сумнів у його неупередженості.
Відтак наявність іншого конфлікту інтересів у члена Вищої ради правосуддя не є виключною умовою для необхідності вжиття відповідних заходів.
Положенням ч. 1 ст. 33 Закону № 1798-VIII передбачено, що член Вищої ради правосуддя не може брати участі в розгляді питання і підлягає відводу, якщо буде встановлено, що він особисто, прямо чи побічно заінтересований у результаті справи, є родичем особи, стосовно якої розглядається питання, або якщо будуть встановлені інші обставини, що викликають сумнів у його неупередженості. За наявності таких обставин член Вищої ради правосуддя повинен заявити самовідвід.
У ч. 2 ст. 33 Закону № 1798-VIII закріплено, що за наявності обставин, передбачених частиною першою цієї статті, відвід члену Вищої ради правосуддя може заявити особа, за поданням якої розглядатиметься питання, а також особа, стосовно якої вирішується питання, чи особа, що подала заяву, скаргу.
З урахуванням того, що порядок реагування на наявність інших обставин, що викликають сумнів у неупередженості члена Вищої ради правосуддя, не деталізується у пропонованій редакції ч. 5 ст. 20 Закону № 1798-VIII як підстава для відводу (самовідводу), існує потенційний корупційний ризик в частині надання можливості члену ВРП брати участь у розгляді питання та упереджено приймати рішення.
Рекомендація НАЗК:
положення абз. 2, 3, 4 ч. 5 ст. 20 Закону № 1798-VIII (у редакції проєкту Закону) узгодити з нормами ч.ч. 1 та 2 ст. 33 Закону № 1798-VIII.
ІІІ. Запровадження правового регулювання, що надасть змогу уникати кримінальної, адміністративної, дисциплінарної, цивільно-правової відповідальності
Згідно з п. 1 ч. 3 ст. 42 Закону № 1798-VIII дисциплінарне провадження включає попередню перевірку дисциплінарної скарги, вивчення матеріалів для встановлення ознак вчинення суддею дисциплінарного проступку, ухвалення рішення про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, відмову у відкритті дисциплінарної справи або відкриття дисциплінарної справи.
Стаття 43 Закону № 1798-VIII врегульовує питання попередньої перевірки дисциплінарної скарги дисциплінарним інспектором ВРП.
У ч. 1 ст. 44 Закону № 1798-VIII закріплено підстави, за яких дисциплінарна скарга залишається без розгляду та повертається скаржнику.
Проєктом Закону пропонується доповнити ст. 44 Закону № 1798-VIII новою ч. 6, відповідно до якої, якщо підстави, передбачені частиною першою цієї статті, були встановлені після відкриття дисциплінарної справи, таке дисциплінарне провадження закривається, скарга залишається без розгляду та повертається скаржнику, про що Дисциплінарна палата постановляє ухвалу.
Зазначене унормовує окремі випадки які можуть стати причиною формального виконання дисциплінарним інспектором Вищої ради правосуддя своїх обов’язків, які визначені положеннями ст. 43 Закону № 1798-VIII.
Аналогічне зауваження стосується змін до ст. 45 Закону № 1798-VIII, у якій закріплено підстави для відмови у відкритті дисциплінарної справи, в частині пропонованої редакції частини 3 цієї статті, яка унормовує випадок закриття дисциплінарного провадження та залишення скарги без розгляду.
Таким чином, враховуючи те, що Законом № 1798-VIII визначено проведення дисциплінарним інспектором ВРП попередньої перевірки дисциплінарної скарги та підстави для відмови у відкритті дисциплінарної справи, у пропонованих положеннях міститься корупційний ризик, що полягає у створенні додаткового механізму закриття дисциплінарного провадження, вже після відкриття дисциплінарної справи, з підстав, що мають бути перевірені до відкриття дисциплінарного провадження.
Зазначене ускладнює здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів та сприяє уникненню дисциплінарної відповідальності деякими суддями.
Рекомендація НАЗК:
положення ч. 6 ст. 44, ч. 3 ст. 45 проєкту Закону виключити.
IV. Інші зауваження
У ст. 21 Закону № 1798-VIII закріплено гарантії діяльності членів ВРП.
Чинною редакцією ч. 2 ст. 21 Закону № 1798-VIII встановлено розмір винагороди членів ВРП у розмірі посадового окладу судді Верховного Суду з коефіцієнтом 1,5.
Проєктом Закону в цій частині пропонується зменшити розмір відповідної винагороди до розміру посадового окладу судді місцевого суду.
Таким чином, відбудеться суттєве зменшення розміру винагороди членам ВРП, що може негативно вплинути на ефективність здійснення ними своїх повноважень, визначених ст. 3 Закону № 1798-VIII.
Разом із тим згідно з п. 1.1 Регламенту ВРП, однією з основних засад діяльності Ради та її органів є незалежність. Згадка про незалежність ВРП як конституційного органу державної влади та суддівського врядування міститься й у ч. 1 ст. 1 Закону № 1798-VIII.
До того ж відповідно до ч. 4 ст. 21 Закону № 1798-VIII член Вищої ради правосуддя у своїй діяльності є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання.
Додатково відповідно до ч. 6 ст. 6 Закону № 1798-VIII член Вищої ради правосуддя не має права суміщати свою посаду з будь-якою посадою в органі державної влади або органі місцевого самоврядування, органі суддівського, адвокатського чи прокурорського самоврядування, зі статусом народного депутата України, депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, міської, районної у місті, сільської, селищної ради, з підприємницькою діяльністю, обіймати будь-яку іншу оплачувану посаду (крім посади Голови Верховного Суду), виконувати будь-яку іншу оплачувану роботу або отримувати іншу винагороду, крім винагороди члена Вищої ради правосуддя (за винятком здійснення викладацької, наукової чи творчої діяльності та отримання винагороди за неї), а також входити до складу керівного органу чи наглядової ради юридичної особи, що має на меті одержання прибутку. Член Вищої ради правосуддя не може належати до політичних партій, професійних спілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності.
Зазначені обмеження закріплено й у ч. 6 ст. 131 Конституції України.
Отже, з метою забезпечення належних умов праці, ефективного здійснення своїх повноважень та водночас незалежності членів ВРП, а також мінімізації корупційних чинників у їх діяльності, належне матеріальне забезпечення члена ВРП має унеможливлювати будь-який зовнішній вплив, зокрема матеріальний, на прийняття ними тих чи інших рішень під час виконання своїх повноважень.
Таким чином, істотне зменшення розміру винагороди може призвести до матеріальної вразливості членів ВРП, що своєю чергою зробить їх схильними до незаконного зовнішнього впливу, та, як наслідок, може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
положення ч. 2 ст. 21 Закону № 1798-VIII залишити без змін.
Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
