ЗАГАЛЬНА ІНФОРМАЦІЯ

Загальна інформація щодо розробки антикорупційних програм

Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади доступні за посиланням.

Правову основу підготовки антикорупційних програм органів влади становлять стаття 19 Закону України «Про запобігання корупції» (Закон), Методологія оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади (Методологія) та Порядок підготовки, подання антикорупційних програм на погодження до Національного агентства з питань запобігання корупції та здійснення їх погодження (Порядок).

Так, згідно з положеннями частини першої статті 19 Закону антикорупційні програми приймаються в:

  • Адміністрації Президента України, Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Генеральній прокуратурі України, Службі безпеки України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, державних цільових фондах – шляхом затвердження їх керівниками;
  • Апараті Ради національної безпеки і оборони
    України – шляхом затвердження Секретарем Ради національної безпеки і оборони України;
  • Національному банку України – шляхом затвердження Правлінням банку;

Рахунковій палаті, Центральній виборчій комісії, Вищій раді юстиції, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласних радах, Київській та Севастопольській міських радах, Раді міністрів Автономної Республіки Крим – шляхом затвердження їх рішеннями.  

Структура антикорупційної програми визначена у частині другій цієї статті Закону, конкретизована у Порядку та включає такі складові:

  1. Положення про визначення засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері
  2. Заходи з реалізації загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері
  3. Заходи з виконання антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми
  4. Навчальні заходи та заходи з поширення інформації щодо програм антикорупційного спрямування
  5. Процедуру та суб’єкта, відповідального за здійснення періодичного моніторингу виконання антикорупційної програми, процедуру оцінки її виконання, процедуру та випадки періодичного перегляду програми
  6. Звіт за результатами оцінки корупційних ризиків

Антикорупційна програма може містити також інші спрямовані на запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням заходи

  • Такі заходи не повинні дублювати або підміняти заходи з реалізації засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції, а також заходи з усунення корупційних ризиків.
  • До вказаного розділу може бути включено заходи щодо запобігання корупції в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, затверджені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05 жовтня 2016 року № 803, конкретні процедури виконання заходів з реалізації засад відомчої політики (наприклад, графіки консультувань уповноваженим підрозділом, процедури отримання повідомлень про корупцію, механізми співпраці з спеціально уповноваженими суб’єктами в сфері протидії корупції тощо).

Затвердженню антикорупційної програми має передувати публічне обговорення її проекту відповідно до вимог Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики

  • Публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю або Інтернет-конференцій, відеоконференцій.
  • Засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади можуть проводитися додатково у рамках публічного громадського обговорення.

Антикорупційні програми підлягають погодженню Національним агентством з питань запобігання корупції

Антикорупційні програми подаються на погодження разом із супровідним листом (із зазначенням прізвища та ініціалів керівника уповноваженого підрозділу / уповноваженої особи та контактного номера телефону), до якого додаються:

  1. оригінал та завірена в установленому законодавством порядку копія антикорупційної програми (тобто в паперовому вигляді);
  2. завірена в установленому порядку копія розпорядчого документа, яким її затверджено;
  3. матеріали щодо проведеної оцінки корупційних ризиків, а саме:
  • у разі здійснення оцінки комісією з оцінки корупційних ризиків – робочий план оцінки корупційних ризиків, формальне визначення ідентифікованих корупційних ризиків;
  • у разі проведення оцінки уповноваженою особою – документи, які підтверджують здійснення такої оцінки (інформація про об’єкти оцінки, використані джерела інформації, методи і способи проведення оцінки, критерії визначення рівня ймовірності та наслідків, використані під час проведення оцінки, аналітичні записки, у тому числі за результатами опрацювання уповноваженою особою пропозицій структурних підрозділів);
  1. інформація щодо проаналізованих нормативно-правових актів (у тому числі під час проведення оцінки корупційних ризиків);
  2. інформаційно-аналітичні матеріали за результатами публічного обговорення проекту антикорупційної програми.

Під час підготовки антикорупційної програми може бути також використано Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади, затверджені рішенням Національного агентства від 19 січня 2017 року № 31, які містять типові корупційні ризики та заходи щодо їх усунення.».

ГРОМАДЯНАМ

Інформація щодо антикорупційних програм, які надійшли на погодження до Національного агентства з питань запобігання корупції у 2018 році

У 2018 році до Національного агентства з питань запобігання корупції на погодження надійшли антикорупційні програми від 129 органів влади, зокрема, від міністерств – 18, від інших центральних органів виконавчої влади – 40, від обласних, міських державних адміністрацій – 25, від обласних, міських рад – 19, від інших органів влади – 27. Із вказаних 129 антикорупційних програм погоджено з пропозиціями – 115 програм, відмовлено в погодженні (не погоджено) – 12, повернуто без розгляду – 2 (відповідні суб’єкти повторно не зверталися).

Аналіз антикорупційних програм органів влади здійснювався з урахуванням вимог Закону України «Про запобігання корупції» (далі – Закон), Порядку підготовки, подання антикорупційних програм на погодження до Національного агентства з питань запобігання корупції та здійснення їх погодження, затвердженого рішенням Національного агентства від 08 грудня 2017 року № 1379 (далі – Порядок), зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 22 січня 2018 року за № 87/31539, Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, затвердженої рішенням Національного агентства від 02 грудня 2016 року № 126 (далі – Методологія), нормативно-правових актів, що діють у сфері функціонування відповідного органу влади, інших матеріалів, доданих до супровідних листів, а також антикорупційних програм відповідних органів влади, погоджених у 2017 році (у разі їх наявності).

За результатами розгляду антикорупційних програм Національне агентство проаналізувало найбільш типові причини їх повернення та непогодження.

Залишення антикорупційної програми без розгляду

Так, Національне агентство залишає антикорупційну програму без розгляду, повертає її та додані до супровідного листа матеріали органу влади протягом п’яти робочих днів з дня надходження у разі:

  • затвердження антикорупційної програми неналежним суб’єктом (антикорупційні програми приймаються суб’єктами затвердження, визначеними у частині першій статті 19 Закону);
  • подання на погодження не затвердженої (не підписаної) в установленому порядку антикорупційної програми;
  • подання на погодження неповного комплекту документів.

З метою уникнення залишення без розгляду та повернення антикорупційної програми перед її направленням до Національного агентства керівнику уповноваженого підрозділу / уповноваженій особі органу влади необхідно перевірити наявність таких документів:

1) оригінал та завірена в установленому законодавством порядку копія антикорупційної програми.

При цьому необхідно пересвідчитись у дотриманні вимог
пункту 13 розділу
 ІІ Порядку, згідно з яким керівник уповноваженого підрозділу / уповноважена особа підписує антикорупційну програму (вказується посада такої особи, прізвище та ініціали, проставляється особистий підпис) із обов’язковим датуванням;

2) завірена в установленому порядку копія розпорядчого документа, яким її затверджено.

Звертаємо увагу, що розпорядчий документ про затвердження антикорупційної програми органу влади підписує керівник органу влади, у разі колегіального прийняття цього документа – керівник колегіального органу. У разі відсутності вищезазначених посадових осіб, розпорядчий документ підписує особа, яка виконує їх обов’язки, про що до Національного агентства надається документальне підтвердження;

3) матеріали щодо проведеної оцінки корупційних ризиків, а саме:

– у разі здійснення оцінки комісією з оцінки корупційних ризиків – робочий план оцінки корупційних ризиків, формальне визначення ідентифікованих корупційних ризиків;

– у разі проведення оцінки уповноваженою особою – документи, які підтверджують здійснення такої оцінки (інформація про об’єкти оцінки, використані джерела інформації, методи і способи проведення оцінки, критерії визначення рівня ймовірності та наслідків, використані під час проведення оцінки, аналітичні записки, у тому числі за результатами опрацювання уповноваженою особою пропозицій структурних підрозділів);

4) інформація щодо проаналізованих нормативно-правових актів (у тому числі під час проведення оцінки корупційних ризиків);

5) інформаційно-аналітичні матеріали за результатами публічного обговорення проекту антикорупційної програми.

Звертаємо увагу, що інформація щодо проаналізованих нормативно-правових актів повинна бути відображена окремим документом у вигляді переліку нормативно-правових актів, які використовувалися під час підготовки антикорупційної програми.

Затвердженню антикорупційних програм міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій має передувати публічне обговорення їх проектів відповідно до вимог Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996.

У вищезазначених органах влади публічні обговорення проводяться в одній із таких форм: конференція, форум, громадське слухання, засідання за круглим столом, збори, зустріч (нарада) з громадськістю; Інтернет-конференція, відеоконференція. 

Додатково у рамках публічного громадського обговорення можуть проводитися засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади.

Для інших органів влади розміщення на офіційному веб-сайті, засідання громадської ради є достатньою умовою для підтвердження факту проведення публічного обговорення.

Нагадуємо, що у разі відмови у погодженні антикорупційної програми органу влади відповідний орган при повторному направленні антикорупційної програми на погодження до Національного агентства повторно подає всі документи, перелічені у пункті 6 розділу ІІІ Порядку.

Відмова в погодженні (непогодження) антикорупційної програми

Безпосередній процес погодження антикорупційних програм складається із етапів аналізу їх положень щодо відповідності Закону, Методології та Порядку, а також прийняття Національним агентством рішень про погодження антикорупційних програм.

У 2018 році Національне агентство прийняло 43 рішення про відмову в погодженні (непогодження) антикорупційних програм.

Після усунення недоліків антикорупційні програми повторно подавалися на погодження до Національного агентства, 12 антикорупційних програм станом на 01 січня 2019 року залишилися непогодженими.

Разом з тим в результаті неусунення виявлених недоліків протягом 2018 року Національне агентство прийняло 6 рішень про відмову в погодженні (непогодження) антикорупційних програм. Згідно з пунктом 14 розділу IV Порядку відповідні органи влади включені до Плану проведення перевірок Національним агентством з питань запобігання корупції на 2019 рік (рішення Національного агентства від 16 листопада 2018 року № 2594).

Серед найбільш типових причин непогодження антикорупційних програм органів влади можна виділити:

1) відсутність однієї або кількох обов’язкових складових антикорупційних програм, зокрема:

  • навчальних заходів та заходів з поширення інформації щодо програм антикорупційного спрямування;
  • процедури та суб’єкта, відповідального за здійснення періодичного моніторингу виконання антикорупційної програми;
  • процедури оцінки виконання антикорупційної програми із закріпленням критеріїв її здійснення з урахуванням своєчасності, повноти реалізації закріплених у ній заходів та результатів їх здійснення (наприклад, впливу результатів вжитого заходу на стан дотримання вимог Закону та/або пріоритетність корупційного ризику шляхом порівняння ситуації щодо корупції в органі влади до прийняття антикорупційної програми та у період її впровадження);
  • процедури та випадків періодичного перегляду програми, яка передбачає внесення відповідних змін до програми шляхом прийняття суб’єктом затвердження антикорупційної програми розпорядчого документа про внесення змін до програми.

             Для того, щоб уникнути вищезазначених помилок, під час підготовки антикорупційної програми варто ознайомитись з Методичними рекомендаціями щодо підготовки антикорупційних програм органів влади, затвердженими рішенням Національного агентства від 19 січня 2017 року № 31.

Також нагадуємо, що до випадків періодичного перегляду антикорупційної програми належать:

  • внесення змін до законодавства, у т.ч. антикорупційного;
  • встановлення за результатами оцінки виконання неефективності передбачених програмою заходів;
  • ідентифікація нових корупційних ризиків;
  • надання пропозицій Національним агентством, а також суб’єктом здійснення такого перегляду (підготовки/погодження змін);
  • після затвердження антикорупційної стратегії та державної програми з її реалізації, із встановленням строку такого перегляду (наприклад, протягом 30 календарних днів з дня такого затвердження);
  • за результатами щорічної оцінки виконання антикорупційної програми (у разі прийняття програми на декілька років).

Разом з тим у разі затвердження антикорупційної програми зі строком дії в один рік здійснення щорічної оцінки виконання та її перегляду є неприпустимим та рекомендується здійснювати оцінку не рідше ніж раз на квартал, а перегляд – лише у разі виникнення закріплених у ній підстав;

2) неповне або неправильне проведення оцінки корупційних ризиків (як корупційні ризики ідентифіковано корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, запропоновані заходи із усунення (мінімізації) корупційних ризиків є існуючими заходами контролю та/або не спрямовані на ліквідацію або мінімізацію умов (причин) виникнення корупційних ризиків)

Перед затвердженням звіту необхідно переконатись, що у ньому закріплено саме корупційні ризики (ймовірність того, що відбудеться подія корупційного правопорушення чи правопорушення, пов’язаного з корупцією, яка негативно вплине на досягнення органом влади визначених цілей та завдань), а не об’єкти оцінки (функції та завдання органу влади, його посадових осіб, визначені законодавчими актами, та способи їх реалізації) чи корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення (наприклад, неповідомлення про конфлікт інтересів, зловживання службовим становищем, розголошення інформації тощо).

Також потрібно звернути увагу на те, чи спрямовані заходи з усунення корупційних ризиків на зменшення чинників таких ризиків та чи не є вони існуючими заходами контролю.

Наприклад, якщо як корупційний ризик ідентифіковано «неврегульованість певної процедури», а заходом з його усунення визначено «проведення роз’яснювальної роботи», вбачається, що вказаний захід не спрямований на усунення такого ризику, оскільки його реалізація не усуває причини виникнення такого ризику. В свою чергу, такий ризик передбачає прийняття (чи внесення змін до) нормативно-правового чи організаційного акта, який регулює відповідну процедуру, після чого можна проводити роз’яснювальну роботу із його застосування.

Також якщо орган влади визначив заходом з усунення корупційного ризику «забезпечення контролю», «забезпечення інформування працівників», «здійснення виконання повноважень із дотриманням вимог законодавства», вказане розглядається як існуючі заходи контролю (тобто таке, що і так здійснюється органом у тій чи іншій сфері), а заходами з мінімізації корупційних ризиків може бути визначено виключно щось нове, те чого не вистачає аби усунути ймовірність корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення.

Додатково повідомляємо, що у корупційних ризиках часто визначено декілька заходів щодо їх усунення, тому необхідно у колонках, у яких зазначено строк виконання заходів, та осіб, відповідальних за їх виконання, визначити строки реалізації кожного з таких заходів – із зазначенням дня та/або місяця року (крім заходів, які здійснюються на постійній чи періодичній основі) та відповідальних виконавців (із зазначенням прізвищ та ініціалів посадових осіб, структурних підрозділів, відповідальних за реалізацію того чи іншого заходу).

Крім того, варто зауважити, що більшість органів влади не дотримуються пункту 5 розділу ІІ Порядку: в антикорупційних програмах відсутні чіткі (конкретні) індикатори виконання передбачених заходів (очікувані результати), які можна виміряти (оцінити) під час здійснення періодичного моніторингу та оцінки виконання такої програми.

Тому ще раз просимо звернути увагу на зазначені типові помилки. У разі виникнення будь-яких питань під час підготовки та/або виконання антикорупційної програми орган влади може звернутися за отриманням методичної допомоги до відділу з питань розробки та моніторингу виконання антикорупційних програм Департаменту організації роботи із запобігання та виявлення корупції Національного агентства з питань запобігання корупції (тел. (044)200-06-37).