Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство з відновлення, інфраструктури та транспорту України (далі – Мінрозвитку) |
Мета проєкту постанови – можливість створення замовником засобами електронної системи протоколу про наявність розбіжностей, допущених під час будівництва із |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо допустимих відхилень для закінчених будівництвом об’єктів» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме – запровадження непрозорої та корупційно вразливої процедури здійснення технічного та авторського нагляду під час будівництва об’єкта архітектури, а також прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів та здійснення державного архітектурно-будівельного контролю з порушенням законодавчо визначених вимог.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
- Проєктом постанови пропонується внести зміни до низки постанов Кабінету Міністрів України щодо встановлення допустимих відхилень для закінчених будівництвом об’єктів (далі – проєкт змін).
Так, у п.п. 1, 2 п. 1 проєкту змін передбачається внести зміни до порядків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об’єкта архітектури», визначивши, що:
представник групи авторського нагляду під час відвідування об’єкта архітектури вносить в обидва примірники журналу зауваження щодо виявлених відхилень від затвердженого проекту разом з пропозиціями стосовно їх усунення або щодо допустимості виявлених відхилень без необхідності внесення змін/коригування проектної документації та відповідності вимогам будівельних норм і правил та ознайомлює з ними під розписку відповідального представника підрядника. У випадках, визначених законодавством, особа, відповідальна за здійснення авторського нагляду, підтверджує допустимість виявлених відхилень без необхідності внесення змін до проектної документації та відповідність об’єкта архітектури вимогам будівельних норм і правил через електронний кабінет користувача Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва;
у випадках, визначених законодавством, особа, яка здійснює технічний нагляд, через електронний кабінет користувача Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва підтверджує допустимість відхилень без необхідності внесення змін до проектної документації та відповідність будівництва об’єкта вимогам будівельних норм і правил.
Крім того, згідно з п.п. 1 п. 2 проєкту змін пропонується доповнити Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 (далі – Порядок № 461), п. 10¹, визначивши, зокрема, що:
за наявності розбіжностей між технічними характеристиками (техніко-економічними показниками та параметрами) об’єкта (крім лінійних об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури), визначених у проектній документації на будівництво, та показниками технічних характеристик об’єкта (техніко-економічними показниками та параметрами), визначених технічним паспортом закінченого будівництвом об’єкта, а також за умови, що такі розбіжності не перевищують розрахункові значення (показники) допустимих відхилень для закінчених будівництвом об’єктів, наведеного у додатку 3¹ до цього Порядку, замовник перед поданням документів, що підтверджують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, може створити протокол про наявність розбіжностей, допущених під час будівництва (далі – протокол про розбіжності), засобами Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (далі – електронна система).
Після підписання протокол про розбіжності засобами електронної системи автоматично надсилається особам, відповідальним за здійснення авторського і технічного нагляду, а також генеральному підряднику чи підряднику (за наявності) для підтвердження.
Особа, відповідальна за здійснення авторського нагляду, формує та завантажує до електронної системи витяг з журналу авторського нагляду, зокрема запис(и) про допустимість виявлених відхилень без необхідності внесення змін до проектної документації та про відповідність проектних рішень вимогам будівельних норм і правил; підтверджує протокол про розбіжності та витяг з журналу авторського нагляду.
Особа, відповідальна за здійснення технічного нагляду, через електронний кабінет протягом трьох робочих діб з дня отримання протоколу про розбіжності та за умови допустимості виявлених відхилень, вказаних у протоколі про розбіжності, а також відповідності об’єкта будівництва вимогам будівельних норм і правил підтверджує отриманий протокол.
Генеральний підрядник чи підрядник (за наявності) протягом трьох робочих днів з дня отримання протоколу про розбіжності підтверджує його через електронний кабінет.
У разі підтвердження, протокол про розбіжності додається до документів, що подаються замовником для підтвердження прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, є їх невід’ємною частиною, та не є обставиною, за якою органом державного архітектурно-будівельного контролю може бути прийнято рішення про відмову у реєстрації декларації або видачі сертифіката.
У разі непідтвердження протоколу про розбіжності особами, відповідальними за здійснення авторського і технічного нагляду, а також генеральним підрядником чи підрядником (за наявності), такий протокол вважається нествореним і не може бути доданий замовником до документів, що подаються для підтвердження прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів.
Однак проєкт змін не визначає критеріїв, за якими відхилення визнаються допустимими без внесення змін до проектної документації особами, які залучаються замовником на відповідних етапах архітектурної діяльності, та не пов’язує таку оцінку з розрахунковими значеннями, наведеними у додатку 3¹ до Порядку № 461 (у редакції п.п. 2 п. 2 проєкту змін). Також у проєкті змін не унормовано питання, про які саме випадки, «визначені законодавством», йдеться, що допускає довільне та надмірно широке тлумачення під час визначення відповідних випадків.
Зазначене дасть змогу особам, які здійснюють авторський і технічний нагляд, а також генеральним підрядникам на власний розсуд визнавати відхилення від проектної документації допустимими, що створює умови для корупційних зловживань.
При цьому допустимість відхилень, а також відсутність обставин, за яких протокол про розбіжності не може створюватися (зокрема, порушення будівельних норм), підтверджуватимуть лише особи, пов’язані договірними відносинами із замовником (відповідно до ст. 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» технічний нагляд забезпечується замовником, а авторський нагляд здійснюється відповідно до договору із замовником).
Водночас відхилення від проектної документації на будівництво об’єктів передбачається виключити із переліку документів, віднесених до критичного рівня ризику (п.п. 3 п. 34 Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.06.2021 № 681 (у редакції п.п. 4 п. 1 проєкту змін). Отже, запропоновані зміни призведуть до того, що всі об’єкти із відхиленнями від проектної документації на будівництво об’єктів, в тому числі критичного рівня ризику, прийматимуться в експлуатацію без перевірки з боку органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Слід також зауважити, що запропонований у проєкті змін механізм не узгоджується з вимогами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі – Закон).
Так, у п. 3 ч. 7 ст. 39 Закону підставою для відмови у видачі сертифіката визначено, зокрема, невідповідність об’єкта проектній документації на будівництво. Перелік підстав для відмови є вичерпним, при цьому Закон не передбачає допустимих відхилень від проектної документації та не уповноважує Кабінет Міністрів України встановлювати винятки з визначених ним підстав.
Натомість проєкт змін на рівні підзаконного акта встановлює виняток із визначених Законом підстав для відмови у видачі сертифіката.
При цьому перелік випадків, за яких протокол про розбіжності не може створюватися, не містить прямого застереження щодо недопущення відхилень від вимог розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту, вимог пожежної та техногенної безпеки, а також доступності об’єкта для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, які у п. 3 ч. 7 ст. 39 Закону окремо виділено серед підстав для відмови.
Запропоноване положення в частині визначення підстав для відмови у видачі сертифіката зумовлює також внутрішню колізію із положеннями п. 27 Порядку № 461 (до якого проєктом не передбачаються зміни).
Сукупність зазначених обставин створює умови для легалізації відхилень від затвердженої проектної документації в обхід визначених Законом процедур, а також підґрунтя для здійснення архітектурної діяльності в умовах конфлікту інтересу та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
проєкт змін потребує суттєвого перегляду та доопрацювання з урахуванням наведених зауважень.
- У додатку 3¹ до Порядку № 461 (у редакції проєкту змін) визначено розрахункові значення (показники) допустимих відхилень загальної площі приміщень, граничної висоти, площі забудови та площі приміщень (місць) загального користування залежно від виду об’єкта та його площі.
Однак проєкт змін не визначає, яка саме площа (визначена проектною документацією чи технічним паспортом) є базою для віднесення об’єкта до відповідного діапазону та обчислення відсотка відхилення.
Крім того, діапазони площ у додатку 3¹ до Порядку № 461 (у редакції проєкту змін) перетинаються на межових значеннях (наприклад, «від 50 кв. м до 100 кв. м», «100 кв. м і більше» тощо), що за однакової площі об’єкта дає змогу застосувати різні значення допустимого відхилення.
Також, з огляду на відсутність системного взаємозв’язку з національним класифікатором НК 018:2023 «Класифікатор будівель і споруд», чітко не розмежовано такі види об’єктів, як «Будинки, будівлі, споруди» та «Нежитлові приміщення, паркомісця, гаражні бокси, інші приміщення», а для індивідуальних (садибних) житлових, садових, дачних будинків площею 500 кв. м і більше не заповнено графу щодо площі приміщень (місць) загального користування.
Відповідна правова невизначеність у положеннях проєкту змін створює умови для довільного застосування розрахункових значень допустимих відхилень, зокрема обрання найбільш сприятливого для замовника показника, що створює умови для корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати додаток 3¹ до Порядку № 461 (у редакції проєкту змін) з урахуванням наведених зауважень.
ІІ. Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України
У п. 6 проєкту змін передбачаються зміни до Порядку проведення технічної інвентаризації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 12.05.2023 № 488 «Деякі питання проведення технічної інвентаризації»
(далі – Порядок № 488).
Згідно з п.п. 5 п. 6 проєкту змін пропонується доповнити перелік відомостей, які вносяться до технічного паспорта (абз. 7 п. 11 Порядку № 488), відміткою про те, що об’єкт нерухомого майна містить або не містить дані/ознаки, які є підставою вважати об’єкт самочинним будівництвом відповідно до ст. 376 Цивільного кодексу України, ч. 2 ст. 391 Закону, або дані/ознаки, що будівельні роботи виконано без дотримання вимог проектної документації.
Водночас відповідно до п.п. 6 п. 6 проєкту змін пропонується визначити, що у разі встановлення під час проведення технічної інвентаризації, що будівельні роботи на об’єкті нерухомого майна було виконано без дотримання вимог законодавства у сфері будівництва, у тому числі встановлено наявність відомостей, передбачених абз. 7 п. 11 Порядку № 488, виконавець забезпечує внесення відомостей до Реєстру будівельної діяльності. У такому випадку засобами Реєстру будівельної діяльності автоматично надсилається повідомлення до органу державного архітектурно-будівельного контролю. Повідомлення є підставою для проведення органом державного архітектурно-будівельного контролю заходів відповідно до вимог законодавства.
Однак відповідно до положень ст. 41 Закону державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об’єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб’єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об’єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об’єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об’єкта;
4) перевірка виконання суб’єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб’єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Таким чином, Законом не віднесено до підстав для проведення позапланової перевірки отримання повідомлення про дані/ознаки, що будівельні роботи виконано без дотримання вимог проектної документації.
Разом з тим відповідно до положень ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до основних принципів державного нагляду (контролю) віднесено, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
Отже, наведені положення проєкту змін створюють підґрунтя для правової колізії з нормами законодавчих актів у частині визначення підстав для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, різної правозастосовної практики та суб’єктивного правозастосування посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю, в тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
у п.п. 5 п. 6 проєкту змін слова «або дані/ознаки, що будівельні роботи виконано без дотримання вимог проектної документації» виключити.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
