Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство з відновлення, інфраструктури та транспорту України (далі – Мінрозвитку) |
Метою проєкту постанови є врегулювання механізму створення житла для тимчасового проживання, обліку такого житла, взяття на облік отримувачів житла для тимчасового проживання, надання, користування та припинення користування таким житлом, що створить умови для реалізації права на житло громадянами |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання житла для тимчасового проживання» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які полягають у запровадженні корупційно вразливої процедури надання житла для тимчасового проживання, що зумовлює потребу в його доопрацюванні.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
Проєктом постанови пропонується затвердити Порядок надання житла для тимчасового проживання (далі – проєкт Порядку).
Згідно з п. 1 проєкту Порядку цей Порядок визначає механізм створення житла для тимчасового проживання, обліку такого житла, взяття на облік отримувачів житла для тимчасового проживання, надання, користування та припинення користування таким житлом, а також умови та особливості забезпечення житлом для тимчасового проживання осіб, які належать до категорій, визначених частиною п'ятою статті 6 Закону України «Про основні засади житлової політики».
Відповідно до пп. 28, 29 проєкту Порядку черговість надання житла для тимчасового проживання серед отримувачів, узятих на облік, визначається на підставі критеріїв оцінювання потреби в житлі для тимчасового проживання (далі ‒ критерії), зазначених у додатку до цього Порядку.
У разі однакової кількості балів пріоритет на отримання житла мають отримувачі, заяви про взяття на облік яких зареєстровані раніше за часом.
Водночас, згідно з п. 6 критеріїв у разі однакової загальної кількості балів пріоритет на отримання житла для тимчасового проживання надається отримувачу та членам його сім’ї (домогосподарства):
1) з нижчим рівнем середньомісячного сукупного доходу отримувача та членів його сім’ї (домогосподарства);
2) за однакового рівня доходу - отримувачу, заяву якого зареєстровано раніше за часом.
Таким чином, проєкт Порядку містить внутрішню неузгодженість із критеріями в частині надання пріоритету на отримання житла для тимчасового проживання, адже у проєкті Порядку наведено лише один критерій пріоритетності, тоді як у критеріях – два, що наділяє уповноважених посадових осіб необґрунтованими дискреційними повноваженнями під час вибору підстав для надання пріоритету, що може призводити до неоднакової правозастосовної практики, упередженого підходу та корупційних зловживань.
Зауваження аналогічного змісту стосується також п. 7 критеріїв, яким передбачається можливість встановлення нових критеріїв на підставі типових критеріїв безпосередньо уповноваженим суб’єктом, а також додаткових або уточнених значень балів без внесення змін до відповідного акта Уряду.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку та критерії з метою їх взаємоузгодження та визначення чітких та однозначних критеріїв встановлення пріоритетності отримання житла для тимчасового проживання.
IІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
- Згідно з п. 33 проєкту Порядку заява про взяття на облік повинна містити відомості, необхідні для ідентифікації отримувача та членів його сім'ї (домогосподарства), а також для оцінки відповідності умовам цього Порядку.
У п. 34 проєкту Порядку визначено перелік документів, які додаються до заяви про взяття на облік.
Однак зі змісту наведених пунктів чітко не вбачається, чи охоплюється повністю перелік документів у розумінні п. 33 проєкту Порядку, переліком документів, наведеним у п. 34 проєкту Порядку, або ж є більш широким.
Крім того, у п.п. 5 п. 34 проєкту Порядку передбачається надання разом із заявою про взяття на облік документів, що підтверджують наявність у отримувача або членів його сім’ї (домогосподарства) пільг або спеціального статусу, що враховуються при оцінці критерію соціальної вразливості отримувача та членів його сім’ї (домогосподарства) відповідно до додатка до цього Порядку (за наявності).
Поряд з цим зміст п. 34 проєкту Порядку та додатка до проєкту Порядку / критеріїв не дозволяє дійти однозначного висновку, про які саме документи йде мова і яким чином наявність таких документів впливатиме на визначення пріоритетності надання житла для тимчасового проживання тій чи іншій особі.
Відповідна правова невизначеність у положеннях проєкту Порядку не дає змоги зробити однозначний висновок про умови / правові наслідки застосування відповідних нормативних приписів, що наділяє осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, надмірно широким обсягом повноважень під час вирішення питань про відповідність заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства, що зумовлює ризик корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати пп. 33, 34 проєкту Порядку з метою встановлення чітких та вичерпних вимог до заяви про взяття на облік та документів, що додаються до такої заяви.
- Згідно з п. 39 проєкту Порядку у разі виявлення неповноти або невідповідності поданих документів уповноважений суб’єкт повідомляє заявника про необхідність їх уточнення або доповнення із зазначенням переліку відсутніх документів (документів, що потребують уточнення) та строку для їх подання. Перебіг строку розгляду заяви на цей період зупиняється.
Неподання отримувачем уточнених або доповнених документів у визначений строк є підставою для залишення заяви без руху у порядку, визначеному Законом України «Про адміністративну процедуру».
Відповідно до ч. 1 ст. 43 Закону України «Про адміністративну процедуру» у разі якщо заяву подано з порушенням встановлених законодавством вимог, посадова особа адміністративного органу, яка розглядає справу, приймає рішення про залишення заяви без руху. Адміністративний орган надсилає заявнику письмове повідомлення про залишення заяви без руху протягом трьох робочих днів з дня отримання заяви, а в разі особистого звернення із заявою негайно (за можливості) вручає під розписку таке повідомлення особі, яка подала заяву, безпосередньо в адміністративному органі.
У повідомленні про залишення заяви без руху зазначаються виявлені недоліки з посиланням на порушені вимоги законодавства, спосіб та строк усунення недоліків, а також способи, порядок та строки оскарження рішення про залишення заяви без руху.
Адміністративний орган встановлює строк, достатній для усунення заявником виявлених недоліків. За клопотанням заявника адміністративний орган може продовжити строк усунення виявлених недоліків.
Однак визначена у п.39 проєкті Порядку процедура залишення заяви без руху не враховує в повній мірі вимог Закону України «Про адміністративну процедуру» в частині необхідності наведення підстав залишення заяви без руху та зазначення у повідомленні про залишення заяви без руху всіх передбачених цим Законом відомостей, а також строку надання такого повідомлення заявнику.
Крім зазначеного, у п. 39 проєкту Порядку не встановлено граничного строку розгляду заяви та доданих до неї документів, а також граничного строку усунення виявлених у них недоліків.
Відповідного доопрацювання потребують також пп. 51-53 проєкту Порядку, в тому числі в частині забезпечення системного логічного взаємозв’язку із положеннями п. 39 проєкту Порядку, з метою уникнення різного тлумачення та правозастосування відповідних положень.
Указані недоліки стосуються регламентації прав та обов’язків громадян, які реалізуються у правовідносинах з особами, уповноваженими на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, та створюють ризики запровадження непрозорої адміністративної процедури, вибіркового підходу та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
- Відповідно до положень проєкту Порядку:
уповноважений суб’єкт письмово повідомляє отримувача про прийняте рішення про надання житла для тимчасового проживання із зазначенням адреси та технічних характеристик житла, дати та місця укладення договору користування таким житлом, а також переліку документів, які отримувач повинен подати для укладення договору (п. 60);
договір користування житлом для тимчасового проживання (далі - договір користування) укладається між уповноваженим суб’єктом (або визначеним ним балансоутримувачем) та отримувачем у строк, що не перевищує 15 робочих днів з дня отримання отримувачем повідомлення, передбаченого пунктом 60 цього Порядку (п. 62);
неприбуття отримувача для укладення договору користування у строк, визначений пунктом 62 цього Порядку, без поважних причин або без повідомлення про поважні причини, що перешкоджають укладенню договору користування, є підставою для визнання рішення про надання житла для тимчасового проживання таким, що втрачає чинність. Поважними визнаються причини, що не залежать від волі отримувача або уповноваженого ним представника (п. 66);
користування житлом для тимчасового проживання припиняється, зокрема, у разі систематичного (більше трьох разів) порушення отримувачем або членами його сім'ї (домогосподарства) умов договору користування, якщо такі порушення є істотними та підтвердженими в установленому порядку; 7) приведення житла отримувачем або членами його сім'ї (домогосподарства) у стан, непридатний для проживання (п. 87).
Разом з тим проєкт Порядку не розкриває змісту понять «істотні порушення», та «непридатний для проживання стан», які є оціночними категоріями, не визначає процедури встановлення факту непридатності для проживання та процедури встановлення фактів істотних порушень, адже застосування конструкції слів «в установленому порядку» не дає змоги визначити, відповідно до якого порядку будуть встановлюватися такі факти.
При цьому запропонований проєктом Порядку зміст поняття «поважні причини» є надмірно широким та допускає доволі довільне тлумачення, що створює умови для необґрунтованого та упередженого позбавлення заявника права на отримання / користування житла.
Відповідні зауваження стосуються й положень п.п. 5 п. 57 проєкту Порядку, згідно з яким підставою для зняття отримувача з обліку є, зокрема, відмова отримувача від укладення договору користування житлом для тимчасового проживання після отримання письмового повідомлення уповноваженого суб'єкта про надання такого житла або неприбуття для укладення договору користування житлом для тимчасового проживання без поважних причин у строк, визначений цим Порядком.
Слід також зауважити, що проєкт Порядку не містить положень, які б визначали, яким чином оформлюється (фіксується) відмова користувача від укладення договору (спосіб подання такої відмови) або ж факт його неприбуття для укладення договору без поважних причин.
Крім того, ураховуючи положення п. 62 проєкту Порядку в частині визначення терміну укладення договору, як строку, що не перевищує 15 робочих днів з дня отримання отримувачем повідомлення, залишається неврегульованою процедура визначення дати укладення договору на етапі формування повідомлення, передбачена у п. 60 проєкту Порядку.
Таким чином, врегулювання порушених у проєкті Порядку питань запропонованим способом зумовлює ризики порушення прав особи під час прийняття рішень про отримання житла для тимчасового проживання та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
- Проєктом Порядку, зокрема, визначено, що:
рішення про надання житла для тимчасового проживання може бути переглянуто уповноваженим суб’зєктом до укладення договору користування у разі: 1) зміни обставин, що мають істотне значення для надання житла; 2) виявлення нових або уточнених відомостей, які впливають на право отримувача на отримання житла або на черговість його надання (п. 72);
продовження строку тимчасового проживання здійснюється за результатами перегляду обставин, що стали підставою для надання житла для тимчасового проживання (далі - перегляд обставин), з урахуванням:
1) фактичної наявності або відсутності в отримувача доступу до житла;
2) соціально-економічного становища отримувача та членів його сім’ї (домогосподарства);
3) змін у складі сім’ї (домогосподарства) отримувача;
4) інших обставин, що впливають на потребу отримувача у тимчасовому проживанні (п. 78);
за результатами перегляду обставин уповноважений суб'єкт приймає одне з таких рішень:
про продовження строку тимчасового проживання;
про припинення тимчасового проживання (п. 80).
Однак формулювання критеріїв перегляду обставин та продовження строку тимчасового проживання є доволі нечіткими та розмитими, не передбачають вичерпності регулювання, що з огляду на одночасне застосування оціночних категорій: «істотне значення», «відомостей, які впливають на право», «доступу до житла» та інших, зумовлюють можливість різної правозастосовної практики посадовими особами, уповноваженими на прийняття відповідних рішень, в тому числі з корупційною метою.
Зазначене створює правову невизначеність в частині підстав прийняття рішень про продовження строку тимчасового проживання або ж про припинення тимчасового проживання, що в поєднанні з відсутністю у проєкті Порядку чіткої процедури контролю за прийняттям рішень в рамках відповідної адміністративної процедури сприяє виникненню корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати зазначені пункти проєкту Порядку з метою визначення чітких та однозначних підстав прийняття рішень про продовження строку тимчасового проживання або ж про припинення тимчасового проживання.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання.
В.о. Голови Національного агентства
з питань запобігання корупції Микола КОРНЕЛЮК
