Картка проєкту
|
Розробник проєкту Закону: Міністерство з відновлення, інфраструктури та транспорту України (далі – Мінрозвитку) |
Метою проєкту Закону України є визначення правових, організаційних та фінансових засад забезпечення громадян України соціальним житлом, створення ефективної системи його формування, управління та використання |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про соціальне житло» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:
- запровадження непрозорої процедури придбання житла для формування соціального житла;
- встановлення незавершеної процедури включення житла до переліку соціального житла (далі – перелік);
- використання оціночної конструкції «наявність надлишку» як підстави для виключення житла з переліку, що може призвести до необґрунтованого виведення житла із соціального фонду;
- запровадження механізму передачі нерухомого майна на праві узуфрукта операторам соціального житла без розкриття процедури такої передачі;
- надання власнику права на забезпечення соціальним житлом без визначення механізму та меж реалізації такого права;
- відсутність меж та критеріїв визначення органами місцевого самоврядування додаткових категорій осіб, яким надається пріоритет на отримання соціального житла, що наділяє такі органи необмеженими дискреційними повноваженнями;
- запровадження корупційно вразливої процедури дострокового розірвання договору оренди.
Опис виявлених корупціогенних факторів
Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
- Відповідно до ч.ч. 1, 5 ст. 15 проєкту Закону соціальне житло формується органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та операторами соціального житла шляхом, зокрема, придбання житла у завершених будівництвом та прийнятих в експлуатацію об’єктах житлової нерухомості.
Придбання територіальною громадою або оператором комунальної форми власності житла відповідно до пункту 3 частини першої цієї статті здійснюється виключно на підставі оцінки актуальних потреб відповідної територіальної громади у соціальному житлі, проведеної виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, та за умови обов’язкового проведення громадських слухань.
Водночас проєктом Закону не визначено змісту та порядку проведення такої оцінки актуальних потреб, а також не визначено, яким чином результати такої оцінки враховуються під час прийняття рішень про придбання житла.
Крім того, проєкт Закону не визначає порядку відбору житла для його придбання, зокрема критеріїв відбору об’єкта, обґрунтування ціни, проведення незалежної оцінки вартості об’єкта тощо.
Враховуючи, що дія Закону України «Про публічні закупівлі» не поширюється на випадки, якщо предметом закупівлі є придбання, оренда землі, будівель, іншого нерухомого майна або майнових прав на землю, будівлі та інше нерухоме майно, наведена правова невизначеність створює широкий простір для дискреції та умови для корупційних зловживань у процедурі придбання житла.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням зазначеного.
- Відповідно до ч.ч. 2–4 ст. 16 проєкту Закону включення об’єкта нерухомого майна до переліку житла здійснюється за рішенням виконавчого органу сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради за місцем розташування об’єкта за заявою власника або оператора соціального житла, а об’єктів, залучених відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 15 цього Закону, – на підставі укладеного договору про надання житла.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради перед прийняттям рішення про включення об’єкта нерухомого майна до переліку житла здійснює перевірку його відповідності вимогам, встановленим цим Законом.
Рішення про відмову у включенні об’єкта нерухомого майна до переліку житла має бути обґрунтованим і вмотивованим та може бути оскаржено в порядку, визначеному Законом України «Про адміністративну процедуру», та/або в судовому порядку.
При цьому проєкт Закону не містить завершеної процедури включення об’єкта нерухомого майна до переліку житла, зокрема залишаються нерозкритими питання щодо:
- чітких вимог (критеріїв), на відповідність яким здійснюється перевірка об’єкта нерухомого майна, адже словесна конструкція «вимоги, встановлені цим Законом» має загальний характер та не дає змоги встановити, на відповідність яким саме критеріям буде здійснюватися перевірка;
- порядку здійснення такої перевірки;
- вичерпних підстав для відмови у включенні до переліку житла.
Відповідна правова невизначеність положень проєкту Закону створює умови для прийняття упереджених рішень щодо включення об’єкта нерухомого майна до переліку житла, неоднакового правозастосування та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- Відповідно до ч.ч. 6 та 7 ст. 16 проєкту Закону виключення об’єкта нерухомого майна з переліку житла здійснюється на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, зокрема у разі наявності надлишку соціального житла на території відповідної територіальної громади (п. 3 ч. 6 ст. 16 проєкту Закону).
Виключення об’єкта нерухомого майна з переліку житла з підстави, передбаченої п. 3 ч. 6 зазначеної статті, допускається лише на підставі оцінки актуальної потреби відповідної територіальної громади у соціальному житлі та за результатами громадських слухань у порядку, визначеному законодавством.
Разом з тим проєкт Закону не розкриває змісту оціночного поняття «надлишок», не визначає критеріїв, за якими соціальне житло вважатиметься «надлишковим», та яким чином буде встановлюватися «надлишковість» на підставі оцінки актуальної потреби відповідної територіальної громади у соціальному житлі.
Відсутність чітких підстав для виключення нерухомого майна з переліку допускає суб’єктивне тлумачення, що наділяє посадових осіб виконавчого органу сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради необмеженими дискреційними повноваженнями визначати, яке нерухоме майно підлягає виключенню з переліку через наявність «надлишку», що несе ризик необґрунтованого виключення житла з переліку соціального житла.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- Відповідно до ч. 3 ст. 19 проєкту Закону органи виконавчої влади, уповноважені управляти житлом державного житлового фонду, можуть надавати їх для забезпечення осіб соціальним житлом шляхом передачі таких об’єктів на праві узуфрукта операторам соціального житла або шляхом укладення з виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради за місцезнаходженням такого житла договору про надання житла.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради має право відмовити в укладенні договору про надання житла з підстав невідповідності житла вимогам, встановленим ст. 15 цього Закону, а також в разі наявності на території відповідної територіальної громади вільного соціального житла.
Водночас проєкт Закону не містить механізму надання житла на праві узуфрукта операторам соціального житла.
Відсутність чіткого механізму передачі державного житла на праві узуфрукта та визначення правового статусу такого майна наділяє суб’єктів, уповноважених управляти державним майном, та операторів соціального житла надмірними дискреційними повноваженнями щодо відбору оператора соціального житла для надання йому житла на праві узуфрукта, визначення умов користування таким житлом, строку та підстав встановлення і припинення узуфрукта, що може призводити до неоднакового застосування положень проєкту Закону та створювати умови для корупційних зловживань.
Крім того, конструкція «має право відмовити» не забезпечує чіткої процедури прийняття рішення про відмову в укладенні договору та надає можливість уповноваженим суб’єктам ухвалювати різні за змістом рішення за наявності аналогічних підстав, що може призводити до різної правозастосовної практики та службових зловживань.
Аналогічне зауваження стосується ч. 4 ст. 19 проєкту Закону щодо укладення договору із власником житла приватної форми власності.
Також варто зауважити, що зі змісту проєкту Закону неможливо встановити, чи зобов’язаний виконавчий орган сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради укладати договори про надання житла у разі відсутності підстав для відмови в укладенні таких договорів.
Рекомендація НАЗК:
допрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- Відповідно до ч. 6 ст. 24 проєкту Закону власник житла, який уклав договір про надання житла для забезпечення осіб соціальним житлом відповідно до ст. 20 цього Закону (далі – власник), має право на забезпечення соціальним житлом на території тієї самої територіальної громади на строк дії такого договору з урахуванням потреб такої особи та членів її сім’ї, домогосподарства, незалежно від відповідності вимогам ч. 1 цієї статті.
Згідно з ч. 7 ст. 24 проєкту Закону право на отримання соціального житла в оренду виникає в особи після її включення до переліку осіб, які мають право на забезпечення соціальним житлом.
Процедура включення особи до відповідного переліку регулюється положеннями ст.ст. 26–28 проєкту Закону.
При цьому з наведених положень проєкту Закону неможливо дійти висновку, чи буде реалізовуватись право власника на забезпечення соціальним житлом у межах процедури, визначеної ст.ст. 26–28 проєкту Закону.
Крім того, проєкт Закону не містить положень, які б визначали:
- критерії оцінки потреби власника житла у забезпеченні соціальним житлом, адже він може мати інше придатне для проживання житло, що фактично виключає необхідність у забезпеченні соціальним житлом;
- чи поширюються на власника загальні правила щодо черговості та пріоритетності розподілу соціального житла тощо.
Зазначена правова невизначеність положень проєкту Закону створює передумови для прийняття уповноваженими органами суб’єктивних рішень щодо способу та порядку реалізації власниками житла прав на забезпечення житлом, а також ризик корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- Відповідно до ч. 2 ст. 25 проєкту Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у встановленому законодавством порядку має право своїм рішенням визначати додаткові категорії осіб, яким надається пріоритет у забезпеченні соціальним житлом на території відповідної територіальної громади, з урахуванням її соціальних та економічних потреб.
Водночас проєктом Закону не встановлено чітких критеріїв та меж, з урахуванням яких органи місцевого самоврядування можуть визначати такі додаткові категорії, а також їх співвідношення із пріоритетами, визначеними у ч. 1 ст. 25 проєкту Закону.
За відсутності чітких критеріїв та меж визначення додаткових категорій осіб органи місцевого самоврядування наділяються необмеженими дискреційними повноваженнями під час тлумачення та застосування положень проєкту Закону, що може нести ризик необґрунтованого надання переваги окремим категоріям осіб при розподілі соціального житла.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою встановлення чітких меж та критеріїв визначення додаткових категорій осіб, яким надається пріоритет.
- Відповідно до ч. 1 ст. 27 проєкту Закону включення особи, яка має право на забезпечення соціальним житлом, та членів її сім’ї, домогосподарства до переліку осіб здійснюється шляхом внесення до житлової системи інформації на підставі заяви особи, яка має право на забезпечення соціальним житлом, поданої через електронний кабінет користувача житлової системи чи іншої інтегрованої з нею системи або до виконавчого органу сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради за місцем її проживання (перебування).
Разом з тим проєкт Закону не передбачає можливості усунення недоліків поданої заяви (зокрема, шляхом залишення заяви без руху у порядку ст. 43 Закону України «Про адміністративну процедуру» (далі – Закон)) та/або повторного подання заяви у разі отримання відмови у включенні особи до переліку осіб (ст. 28 проєкту Закону).
Так, згідно зі ст. 43 Закону у разі, якщо заяву подано з порушенням встановлених законодавством вимог, посадова особа адміністративного органу, яка розглядає справу, приймає рішення про залишення заяви без руху. Адміністративний орган надсилає заявнику письмове повідомлення про залишення заяви без руху протягом трьох робочих днів з дня отримання заяви, а в разі особистого звернення із заявою негайно (за можливості) вручає під розписку таке повідомлення особі, яка подала заяву, безпосередньо в адміністративному органі.
У повідомленні про залишення заяви без руху зазначаються виявлені недоліки з посиланням на порушені вимоги законодавства, спосіб та строк усунення недоліків, а також способи, порядок та строки оскарження рішення про залишення заяви без руху.
Відсутність можливості усунення недоліків заяви на етапі подання та розгляду допускає ризик необґрунтованих відмов, зокрема з метою справляння тиску на заявників та отримання неправомірної вигоди.
Крім того, проєкт Закону не визначає моменту, з якого починається відлік місячного строку для прийняття рішення про відмову у включенні особи до переліку осіб (ч. 1 ст. 28 проєкту Закону).
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою приведення його положень у відповідність до чинного законодавства.
- Проєкт Закону містить такі процедури, як:
- включення юридичних осіб до переліку операторів соціального житла (визнання юридичних осіб операторами соціального житла);
- включення особи, яка має право на забезпечення соціальним житлом, до переліку осіб.
Зазначені процедури мають ознаки адміністративної послуги в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» (далі – Закон № 5203).
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 5203 виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, зокрема: перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платність або безоплатність надання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
Однак проєкт Закону не визначає або частково визначає наведені елементи адміністративної послуги.
Відсутність наведених положень у проєкті Закону наділяє посадових осіб надмірними дискреційними повноваженнями при наданні адміністративних послуг, що, навпаки, з огляду на вимоги ст. 5 Закону № 5203 потребує чіткого визначення компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування та, відповідно, регламентації обов’язків юридичних і фізичних осіб з метою уникнення корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою приведення його положень у відповідність до чинного законодавства.
- Відповідно до ч. 1 ст. 34 проєкту Закону у разі порушення орендарем умов договору оренди орендодавець зобов’язаний вжити заходів реагування на таке порушення та, залежно від характеру та тяжкості порушення, застосовувати один або кілька таких заходів реагування, серед яких звернення до суду з вимогою про дострокове розірвання договору оренди у разі істотного порушення умов договору оренди, яке унеможливлює подальше користування соціальним житлом відповідно до його призначення або створює загрозу правам чи безпеці інших осіб.
Разом з тим проєкт Закону не визначає, яке саме порушення вважається «істотним порушенням умов договору оренди».
Застосування оціночної категорії без розкриття її змісту може спричинити утворення корупційно вразливої процедури розірвання договору оренди та сприяти здійсненню тиску на орендарів.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою забезпечення чіткої процедури дострокового розірвання договору.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
