Картка проєкту
| Розробник проєкту постанови: Державне агентство лісових ресурсів України | Мета проєкту постанови – урегулювання питань проведення рубок в лісах України та оприлюднення пов’язаних з ними наборів даних в умовах воєнного стану | Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме: - відсутність чітких вимог, які б визначали процедуру формування та діяльності комісій, створених для обстеження насаджень на предмет доцільності проведення рубок формування і оздоровлення лісів та інших рубок, пов’язаних і не пов’язаних з веденням лісового господарства, а також рубок, пов’язаних із необхідністю оборони держави та її безпеки; - не врегульовано питань щодо порядку надання відповідних наукових обґрунтувань та вимог до їх розроблення, суб’єктів, які їх готують, та визначення, хто є замовником їх підготовки, а також забезпечення оплати за їх надання; - відсутність у проєкті постанови положень, які б встановлювали правовий механізм вирубування дерев і чагарників на підставі угоди про проведення розвідувальних та видобувних робіт; - наявність юридичної колізії між запропонованими положеннями проєкту Правил рубок в лісах України, затвердження яких передбачається проєктом постанови (далі – проєкт Правил), та нормами Лісового кодексу України (далі – ЛКУ) в частині проведення санітарних рубок на підставі матеріалів лісовпорядкування; - запропоноване проєктом постанови регулювання в частині встановлення вимог до лісокористування на окремих територіях та об’єктах природно-заповідного фонду, а також у межах особливих охоронних лісових ділянок не узгоджується з вимогами ЛКУ та Закону України «Про природно-заповідний фонд України».Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 1. Згідно з п. 41 проєкту Правил підставою для рубок формування і оздоровлення лісів та інших рубок, пов’язаних і не пов’язаних з веденням лісового господарства, є матеріали лісовпорядкування або обстежень, які проводяться власниками лісів і постійними лісокористувачами. Обстеження проводяться комісіями, створеними власниками лісів і постійними лісокористувачами. При обстеженні насаджень на предмет доцільності проведення рубок формування і оздоровлення лісів та інших рубок, пов’язаних і не пов’язаних з веденням лісового господарства (крім освітлень та прочищень), до складу таких комісій додатково включаються представники органу місцевого самоврядування, на території якого зростають насадження, орендарі та користувачі земельних ділянок, на яких розташовано полезахисні лісові смуги, а також можуть включатися представники державної лісовпорядної організації, органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим або територіального органу Держлісагентства. Для обстеження насаджень у межах природно-заповідного фонду до складу комісії включається також представник обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, а на території Автономної Республіки Крим – органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища. При цьому проєктом Правил не визначено, який суб’єкт пройматиме рішення про затвердження результатів обстеження (власник лісів, лісокористувач чи створена ними комісія), порядку його прийняття, процедури формування та діяльності відповідної комісії, а також юридичного змісту рішень, які вона прийматиме (є обов’язковими до врахування чи мають диспозитивний характер, вимоги до їх змісту). Крім того, застосування у проєкті Правил конструкції слів «можуть включатися» не дає змоги дійти висновку, в яких випадках представники державної лісовпорядної організації, органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим або територіального органу Держлісагентства повинні залучатися до складу відповідних комісій, які здійснюють обстеження лісів з метою вирішення питання про проведення рубок. Разом з тим застосування в абз. 4 п. 41 проєкту Правил слів «, якщо інше не передбачене цими Правилами» може допускати суб’єктивний підхід та різне тлумачення у процесі правозастосування. Така правова невизначеність у регулюванні зазначених питань, ураховуючи те, що метою діяльності комісій є вирішення питання про проведення рубок лісів, наділяє правом осіб, які увійдуть до складу відповідних комісій, за відсутності чітких вимог до здійснення відповідної процедури, на власний розсуд визначати порядок здійснення юридично значущих дій та прийняття рішень, що в процесі правозастосування створить умови для перевищення повноважень та корупційних зловживань. Відповідні зауваження стосуються також положень п. 80 проєкту Правил, п. 3 проєкту Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України (далі – проєкт змін), якими передбачено функціонування комісій для обстеження насаджень, які потребують проведення рубок, пов’язаних із необхідністю оборони держави та її безпеки. Рекомендації НАЗК: - доопрацювати проєкт Правил з метою доповнення положеннями, якими визначити: суб’єкта, який прийматиме рішення про затвердження результатів обстеження, порядку його прийняття, процедуру формування та діяльності відповідних комісій; юридичний зміст рішень, які вони прийматимуть (є обов’язковими до врахування чи мають диспозитивний характер, вимоги до їх змісту); випадки, в яких представники державної лісовпорядної організації, органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим або територіального органу Держлісагентства повинні залучатися до складу відповідних комісій; - конкретизувати зміст абз. 4 п. 41 проєкту Правил в частині слів «, якщо інше не передбачене цими Правилами» шляхом застосування відсильних норм до відповідних положень проєкту Правил. 2. У п. 68 проєкту Правил передбачається визначити, що інтенсивність рубки під час проведення рубок переформування не повинна бути більшою 25 відсотків наявного запасу деревостану, за винятком насаджень, в яких більша інтенсивність рубки зумовлена лісівничою необхідністю, зокрема недостатнє світлове живлення для появи, росту, виживання самосіву, підросту та піднаметних лісових культур, наявність великої кількості дерев другорядних порід, уражених хворобами та ушкоджених шкідниками, і підтверджена науковим обґрунтуванням. Разом з тим проєктом Правил не врегульовані питання щодо порядку надання відповідних наукових обґрунтувань та вимог до їх розроблення, суб’єктів, які їх готують, хто є замовником їх підготовки та забезпечує оплату за їх надання. Зазначені недоліки у правовому регулюванні призведуть до юридичної невизначеності при регламентації прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб, які реалізуються у правовідносинах з особами, уповноваженими на виконання функцій держави, що, як наслідок, створить умови для порушення вимог, визначених нормативно-правовими актами, які регламентують питання використання лісових ресурсів та корупційних зловживань. Рекомендації НАЗК: доопрацювати проєкт Правил з метою конкретизації в частині визначення порядку надання відповідних наукових обґрунтувань, вимог до їх розроблення, визначення суб’єктів, які їх готують, та хто є замовником їх підготовки і забезпечує оплату за їх надання. 3. Згідно з п. 101 проєкту Правил до інших рубок та робіт, не пов’язаних з веденням лісового господарства, належать, зокрема, вирубування дерев і чагарників у разі зміни цільового призначення земельних лісових ділянок, встановлення сервітуту або укладення угоди на проведення розвідувальних та видобувних робіт, з метою їх використання в цілях, не пов’язаних з веденням лісового господарства. У п. 103 проєкту Правил пропонується визначити, що вирубування дерев і чагарників у разі зміни цільового призначення земельних лісових ділянок, встановлення сервітуту або укладення угоди на проведення розвідувальних та видобувних робіт, з метою їх використання в цілях, не пов’язаних з веденням лісового господарства, здійснюються згідно зі статтею 58 ЛКУ та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до неї. Відповідно до ч. 1 ст. 62 ЛКУ використання земельних лісових ділянок для видобування корисних копалин (крім видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб), прокладання кабельних ліній, трубопроводів та інших комунікацій, здійснення бурових, підривних та інших робіт, не пов’язаних із веденням лісового господарства, здійснюється після надання таких ділянок для зазначених цілей у порядку, встановленому Земельним кодексом України. Водночас у ч. 5 ст. 58 ЛКУ визначено, що порядок вирубування дерев і чагарників та використання одержаної при цьому деревини у разі зміни цільового призначення земельних лісових ділянок або встановлення сервітуту з метою їх використання в цілях, не пов’язаних з веденням лісового господарства, та переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель здійснюються в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України. При цьому як зазначеною нормою, так і іншими нормами ЛКУ не врегульовано питань щодо вирубування дерев і чагарників на підставі угоди про проведення розвідувальних та видобувних робіт. У зв’язку з цим запропоноване проєктом Правил регулювання призведе до правової невизначеності, різного тлумачення та колізій у процесі правозастосування при вирішенні питань, пов’язаних із визначенням процедури вирубування дерев і чагарників у разі укладення юридичними та фізичними особами угод про проведення розвідувальних та видобувних робіт. З огляду на зазначене, а також ураховуючи вимоги ч. 2 ст. 13 Конституції України, згідно з якою кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону, зазначене питання потребує додаткового законодавчого врегулювання, що забезпечить усунення відповідного корупційного ризику. Рекомендація НАЗК: запровадженню пропонованого регулювання на рівні акта Уряду має передувати його унормування на рівні законодавчих актів. ІІ. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм У п.п. 1 п. 1 проєкту змін передбачається у п. 3 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.07. 1995 № 555 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10. 2016 № 756) (далі – Санітарні правила), виключити слова «погоджених відповідно до вимог статті 291 Лісового кодексу України матеріалів лісовпорядкування, а також результатів», внаслідок яких редакція цього пункту набуде такого змісту: «Види, обсяги, строки, місце та особливості здійснення заходів з поліпшення санітарного стану лісів визначаються державними спеціалізованими лісозахисними підприємствами, органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства, а також власниками лісів, постійними лісокористувачами на основі оцінки санітарного стану лісових насаджень». Зміни в частині виключення положень щодо здійснення заходів з поліпшення санітарного стану лісів на підставі матеріалів лісовпорядкування передбачені також у п.п. 2, 4 п. 1 проєкту змін. При цьому п. 4 Санітарних правил у чинній редакції визначено, що для поліпшення санітарного стану лісів здійснюються, зокрема, такі заходи: вибіркові санітарні рубки; суцільні санітарні рубки, ліквідація захаращеності. Натомість відповідно до п. 41 проєкту Правил підставою для рубок формування і оздоровлення лісів та інших рубок, пов’язаних і не пов’язаних з веденням лісового господарства, є матеріали лісовпорядкування або обстежень, які проводяться власниками лісів і постійними лісокористувачами. Згідно з положеннями ст.ст. 14, 19 ЛКУ: громадяни та юридичні особи, які мають у приватній власності ліси, зокрема, зобов’язані вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування відповідно до цього Кодексу; постійні лісокористувачі зобов’язані, зокрема, дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів; вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування. Затверджені матеріали лісовпорядкування є обов’язковими для ведення лісового господарства, планування і прогнозування використання лісових ресурсів (ч. 5 ст. 48 ЛКУ). З огляду на зазначене запропоноване у п.п. 1, 2, 4 п. 1 проєкту змін регулювання в частині виключення положень щодо здійснення заходів з поліпшення санітарного стану лісів на підставі матеріалів лісовпорядкування призводить до юридичної колізії між запропонованими положеннями проєкту Правил та нормами ЛКУ, який є основоположним законодавчим актом у сфері регулювання лісових відносин, що допускає різне тлумачення норм та створює умови для виникнення корупційних ризиків. Рекомендація НАЗК: наведені положення п.п. 1, 2, 4 п. 1 проєкту змін потребують перегляду та доопрацювання з метою усунення юридичної колізії між запропонованими положеннями проєкту Правил та нормами ЛКУ. ІІІ. Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України У п.п. 2 п. 1 проєкту змін передбачається внести зміни до п. 5 Санітарних правил в частині встановлення вимог до лісокористування та визначення механізму його здійснення на окремих територіях та об’єктах природно-заповідного фонду. При цьому у запропонованій редакції абз. 16 п. 5 Санітарних правил передбачається визначити, зокрема, що у зонах стаціонарної рекреації національних природних парків, буферних зонах біосферних заповідників, на територіях заказників, в охоронних зонах завширшки не менше подвійної висоти деревостану пралісу, що установлюються навколо пралісових пам’яток природи, в пралісах, квазіпралісах, природних лісах, забороняється проведення суцільних санітарних рубок. У зв’язку з цим слід зазначити, що правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об’єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України» (далі – Закон). Природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання (преамбула Закону). Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об’єктів природно-заповідного фонду (ч. 2 ст. 91 Закону). Так, у ч.ч. 1, 2 ст. 14 Закону передбачено, що режим територій та об’єктів природно-заповідного фонду – це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об’єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів. Режим територій та об’єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення. З огляду на зазначене порядок використання об’єктів природно-заповідного фонду визначається режимом територій та об’єктів природно-заповідного фонду відповідно до Закону та не є предметом Санітарних правил. Крім того, запропонована редакція абз. 16 п. 5 Санітарних правил призведе до юридичної колізії та, як наслідок, нівелювання заборон, пов’язаних з використанням лісових ресурсів, визначених ЛКУ та Законом. Так, відповідно до ч. 2 ст. 391 ЛКУ з метою охорони та збереження пралісів, квазіпралісів та природних лісів у них забороняються всі види рубок, у тому числі санітарні (складовими яких є, зокрема, вибіркові санітарні рубки; суцільні санітарні рубки; ліквідація захаращеності), рубки формування і оздоровлення лісів (крім догляду за лінійними об’єктами та вирубування окремих дерев під час гасіння пожежі). На територіях заказників забороняються рубки головного користування, суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності, а також полювання та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник (ч. 1 ст. 26 Закону). Рекомендації НАЗК: п.п. 2 п. 1 проєкту змін доопрацювати з метою приведення у відповідність до наведених норм ЛКУ і Закону.Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
