Картка проєкту
| Розробник проєкту постанови: Міністерство охорони здоров’я України (МОЗ) | Мета проєкту постанови – організація проведення моніторингу дотримання надавачами медичних послуг умов договорів про медичне обслуговування населення | Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки» затверджено Антикорупційну стратегію на 2021–2025 роки (далі – Антикорупційна стратегія). Згідно з Антикорупційною стратегією сфери охорони здоров’я, освіти і науки та соціального захисту є сферами з високим рівнем корупційних ризиків. За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 р. № 410» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме: наділення Національної служби здоров’я України (далі – Замовник) дискреційними повноваженнями щодо відмови від договору про медичне обслуговування або від окремого пакету медичних послуг в односторонньому порядку; встановлення нечіткої процедури здійснення моніторингу дотримання надавачами медичних послуг умов договорів про медичне обслуговування населення; ризик необґрунтованого застосування фінансових санкцій.Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь якій сфері правового регулювання 1. Проєктом постанови пропонується внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 № 410, шляхом доопрацювання Типової форми договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій (далі – Типова форма договору) та доповнення новим додатком 4 «Порядок здійснення моніторингу дотримання надавачами медичних послуг умов договорів про медичне обслуговування населення» (далі – проєкт Порядку). У п. 5. Типової форми договору визначено, що моніторинг це комплекс заходів, які здійснюються замовником щодо збору та аналізу інформації стосовно виконання надавачем умов договору. У пп.51-53 Типової форми договору визначено такі види моніторингу: автоматизований, документальний, моніторинговий візит. Так, документальний моніторинг здійснюється шляхом направлення запитів в електронній або паперовій формі надавачу медичних послуг, а моніторинговий візит здійснюється із безпосереднім відвідуванням місць надання медичних послуг. Механізм здійснення моніторингу надавачами медичних послуг умов договорів про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій пропонується визначити у проєкті Порядку. Разом з тим у проєкті Порядку відсутні положення, що визначають перелік випадків у яких проводиться документальний моніторинг, а в яких моніторинговий візит. Таким чином, запропонована редакція проєкту Порядку наділяє Замовника дискреційними повноваженнями щодо визначення виду моніторингу дотримання умов договорів про медичне обслуговування населення та створює корупційний ризик потенційного надання переваги моніторинговому візиту, що забезпечує особистий контакт надавачів із Замовником, суб’єктом владних повноважень. Рекомендація НАЗК: визначити виключний перелік випадків для проведення документального моніторингу та моніторингового візиту. 2. У п. 27 проєкту Порядку визначено, що за відсутності зауважень та/або заперечень зі сторони надавача, Висновок, який містить інформацію про наявність порушень умов Договору, є підставою для внесення пропозицій керівнику замовника щодо вжиття заходів реагування за результатами здійснення моніторингу. Разом з тим проєкт Порядку не містить положень, що визначають заходи реагування, які можуть бути застосовані до надавача за виявлені за результатом моніторингу порушення, а також не визначає подальших дій керівника замовника після отримання відповідних пропозицій. Аналогічне за змістом зауваження стосується положень п. 41 проєкту Порядку. Невизначеність зазначених правових норм дає змогу формально проводити моніторинг виконання умов договорів за відсутності належних заходів реагування на виявлені порушення. Рекомендація НАЗК: у проєкту Порядку визначити поняття «заходи реагування» та механізм розгляду і реагування керівника замовника після отримання пропозицій щодо вжиття заходів реагування за результатами здійснення моніторингу. ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення 1. Відповідно до нової редакції п.п. 5 п. 43 Типової форми договору, якщо надавач не надає або надає в неповному обсязі документи та/або інформацію у відповідь до направленого запиту, а також у разі, якщо надавач надає недійсні та/або підроблені документи (інформацію, що не відповідає дійсності) замовник має право застосувати санкції, передбачені в підпунктах 1- 4 цього пункту, щодо тих можливих порушень, факт наявності або відсутності яких замовник не може встановити без отримання відповідних документів та/або інформації (дійсних документів та /або інформації). Пропоноване положення п.п. 5 п. 43 Типової форми договору в частині визначення надання надавачем підроблених документів в якості підстави для застосування фінансових санкцій є необґрунтованим, зважаючи на відсутність у Замовника повноважень встановлювати факт підроблення документів. Такий факт може встановлюватися в порядку визначеному кримінально-процесуальним законодавством. При цьому, Замовник може встановити лише ознаки підроблення документів. Окрім зазначеного, запропонована редакція положень Типової форми договору містить оціночну конструкцію «має право», застосування якої наділяє замовника дискреційними повноваженнями створює умови для використання суб’єктивних підходів при прийнятті відповідних рішень та необґрунтованого застосування фінансових санкцій. Рекомендація НАЗК: у новій редакції п.п. 5 п. 43 Типової форми договору конструкції «має право», «та/або підроблені», виключити. 2.У новому п.п. 6 п. 59 Типової форми договору визначено, що замовник має право відмовитися від договору в односторонньому порядку в разі неусунення виявлених в ході моніторингу порушень у встановлений строк, в тому числі невиконання плану усунення виявлених порушень. Згідно п.п. 2 нового п. 591 Типової форми договору у разі неусунення виявлених в ході моніторингу порушень у встановлений строк, в тому числі невиконання плану усунення виявлених порушень, замовник має право відмовитись від окремого пакету медичних послуг в односторонньому порядку. Відповідно до абз. 1 – 2, 6 нового п. 434 Типової форми договору якщо за результатами проведення фактичного моніторингу виявлено порушення умов договору або невідповідність умовам закупівлі або специфікаціям, які не були усунуті надавачем, сторони підписують план усунення виявлених порушень. Замовник направляє надавачу план усунення виявлених порушень, якщо він не приймає рішення про відмову від цього договору або окремого пакету медичних послуг. У випадку не виконання або несвоєчасного виконання плану усунення виявлених порушень, замовник має право зупинити оплату за цим договором, відмовитись від договору або пакету медичних послуг. Проте за наявності альтернативних рішень Замовника при одному й тому самому порушенні, у Типовій формі договору не визначаються критерії обрання відповідних рішень. Зазначена редакція положень нового п.п. 6 п. 59, п.п. 2 нового п. 591 та абз. 5 п. 434 Типової форми договору наділяють Замовника дискреційними повноваженнями, створює умови для суб’єктивного прийняття рішень щодо відмови від договору або від окремого пакету медичних послуг. Рекомендація НАЗК: у Типовій формі договору конкретизувати випадки в яких Замовник має право в односторонньому порядку відмовитись від договору або від окремого пакету медичних послуг. 3. Згідно абз. 6 п. 434 Типової форми договору в разі повного та своєчасного виконання надавачем плану усунення виявлених порушень до надавача не застосовуються санкції, передбачені пп. 4 п. 43 договору. У п.п. 2 п. 10 проєкту Порядку визначено вимоги до змісту висновку складеного за результатами моніторингу, зокрема передбачено, що він має містити результати моніторингу із зазначенням пунктів договору, вимоги яких були порушені. Крім того у п. 24 проєкту Порядку визначено, що до висновку за результатами моніторингу включається опис стану виконання пунктів Договору, які підлягали фактичному моніторингу. В разі виявлення порушень умов договору формується довідка згідно із внутрішніми актами замовника із зазначенням відповідних пунктів договору, яка є частиною висновку. За результатами аналізу зазначених норм вбачається, що у довідці, яка є невід’ємною частиною висновку, фіксуються виявлені за результатом моніторингу порушення, однак, крім зазначеного, довідка повинна містити також конкретний спосіб усунення виявлених порушень. Використання конструкції «згідно із внутрішніми актами замовника» робить зміст довідки, як частини висновку, невизначеним, що ускладнює надавачу процес усунення виявлених порушень. Можливість повного виконання надавачем плану усунення виявлених порушень та незастосування санкцій напряму залежить від чіткого визначення моніторинговою групою виявлених за результатами моніторингу порушень та способу їх усунення. Необґрунтоване обмеження права надавача бути повідомленим про способи усунення виявлених порушень визначені замовником, призводить до правової невизначеності та стає підґрунтям для корупційних зловживань. Рекомендація НАЗК: у п. 24 проєкту Порядку визначити чіткі вимоги до довідки, як частини висновку, передбачивши обов’язковість зазначення опису виявлених порушень та конкретний спосіб їх усунення. 4. У п.13 проєкту Порядку визначено, що плановий моніторинг здійснюється на підставі затвердженого замовником плану проведення моніторингу. Планування здійснюється з урахуванням результатів автоматичного моніторингу за результатами розрахунку системи відповідності надавачів. Згідно нового п. 51 Типової форми договору автоматизований моніторинг це комплекс постійних, автоматизованих заходів, заснованих на ризик-орієнтованому підході, які реалізуються із використанням інформаційно-комунікаційної системи. Пунктом 5 5 Типової форми договору визначено, що ризик-орієнтований підхід це сукупність показників та алгоритмів їх розрахунку, які затверджуються та впроваджуються внутрішніми документами замовника і дають змогу в рамках автоматичного моніторингу оцінити наявність ризиків можливих порушень надавачем умов договору, виявлення яких є підставою для призначення фактичного моніторингу. Разом з тим запропонована редакція зазначених положень Типової форми договору та проєкту Порядку створюють ризик зловживань та умови для прийняття замовником необґрунтованих, зумовлених виключно суб’єктивним підходом, рішень щодо визначення критеріїв при застосуванні ризик-орієнтованого підходу для проведення фактичного моніторингу. Рекомендації НАЗК: у Типовій формі договору передбачити положення, які визначають загальні критерії оцінки ступені ризику достатнього для проведення фактичного моніторингу; у п. 5 5 Типової форми договору слова «які затверджуються та впроваджуються внутрішніми документами замовника» виключити. 5. Згідно п. 15 проєкту Порядку протягом п’ятнадцяти календарних днів після оприлюднення затвердженого плану проведення моніторингу керівник структурного підрозділу апарату замовника видає доручення про здійснення моніторингу, в якому зазначається інформація, передбачена внутрішніми актами замовника. Однак, запропонована редакція положень Порядку встановлює дискреційні повноваження керівника структурного підрозділу апарату Замовника та дає змогу розширити предмет моніторингу. Рекомендація НАЗК: у п. 15 проєкту Порядку передбачити видачу доручення про здійснення моніторингу виключно щодо тих ризикових питань, які було виявлено за результатами автоматичного моніторингу. ІІІ. Використання правових конструкцій оціночного характеру та слів, які допускають невичерпність регулювання 1. У новому п.п.10 п. 16 Типової форми договору пропонується визначити, що у випадку ненадання надавачем протягом десяти календарних днів з моменту отримання повідомлення заперечень, або якщо вони не будуть належним чином обґрунтовані, сума оплати у поточному або наступних звітах про медичні послуги коригується з урахуванням виявленого порушення. Натомість у Типовій формі договору відсутні положення, що визначають поняття «належним чином обґрунтовані» та вимоги до належного обґрунтування заперечень надавача. Для прикладу, відповідно до процесуального законодавства у запереченні відповідач викладає свої пояснення, міркування та аргументи щодо наведених позивачем у відповіді на відзив пояснень, міркувань та аргументів і мотиви їх визнання або відхилення. Невизначеність правових норм наділяє Замовника дискреційними повноваженнями та дає змогу застосовувати суб’єктивні підходи при прийнятті відповідних рішень. Аналогічне за змістом зауваження стосується нової редакції п. 27 Типової форми договору. Рекомендація НАЗК: у новому п.п. 10 п.16 та новій редакції п. 27 Типової форми договору слова «або якщо вони не будуть належним чином обґрунтовані» виключити.Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій. В.о. Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Артем СИТНИК
