Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про державний екологічний контроль»

Картка проєкту

Проєкт Закону України «Про державний екологічний контроль», реєстр. № 3091 від 19.02.2020

Ініціатор(и) законопроєкту: Маріковський О., Бондаренко О., Клочко А. та інші

Мета проєкту Закону – визначення правових та організаційних засад, основних принципів і порядку здійснення державного екологічного контролю, а також встановлення підстав та порядку притягнення до відповідальності суб’єктів господарювання за порушення природоохоронного законодавства

Резюме антикорупційної експертизи

Проєкт Закону України «Про державний екологічний контроль» (далі – проєкт Закону) направлений на визначення правових та організаційних засад, основних принципів і порядку здійснення державного екологічного контролю. За результатами проведення антикорупційної експертизи Національним агентством ідентифіковано низку положень проєкту Закону, які є джерелами суттєвих корупційних ризиків, що унеможливлює прийняття проєкту у запропонованій редакції, зокрема:

суперечність запропонованого у проєкті Закону порядку здійснення заходів державного екологічного контролю правовим стандартам, передбаченим Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;
використання правових конструкцій оцінного характеру у визначенні повноважень контролюючого органу під час здійснення заходів державного екологічного контролю;
наділення контролюючого органу повноваженнями на проведення позапланових заходів державного екологічного контролю у вихідні, неробочі, святкові дні та/або у нічний час за відсутності обґрунтованих підстав та ризиків заподіяння шкоди довкіллю;
наділення контролюючого органу повноваженнями на тимчасове зупинення діяльності суб’єкта господарювання без рішення суду, незалежно від ступеня ризику господарської діяльності та потенційної шкоди довкіллю;
суперечність правових норм у частині повноважень контролюючого органу та заходів реагування на порушення вимог природоохоронного законодавства.

Таблиця виявлених корупціогенних факторів

№	Корупціогенні фактори
1	Необґрунтоване встановлення або розширення дискреційних повноважень органу чи особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форми, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2	Суперечність між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог

Опис виявлених корупціогенних факторів

1. Необґрунтоване встановлення або розширення дискреційних повноважень органу чи особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форми, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення 1) У ч.ч. 5, 6 ст. 11 проєкту Закону пропонується встановити, що строки (періоди) проведення планових заходів державного екологічного контролю щодо суб’єктів господарювання встановлюються з урахуванням ступеня екологічного ризику від провадження господарської діяльності. Ступінь екологічного ризику визначається на підставі відповідних критеріїв, які розробляються центральним органом державного екологічного контролю та затверджуються Кабінетом Міністрів України. Також передбачається, що усі суб’єкти господарювання, що підлягають державному екологічному контролю, належать до одного з чотирьох ступенів ризику: найвищий, високий, середній і незначний. Однак такий підхід порушує основні принципи, встановлені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме: невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб’єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону та здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності. Відповідно до ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб’єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний. Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, розробляються відповідно до Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2020 № 342. Водночас періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) деталізована у ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Отже, встановлення у проєкті Закону періодичності проведення планових заходів державного нагляду (контролю), яка суперечить положенням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», нівелює запроваджений в Україні механізм здійснення контрольних заходів та призведе до порушень прав суб’єктів господарювання, виникнення корупційних схем під час складення планів перевірки, а також встановлення періодичності таких перевірок. 2) Механізм проведення позапланових заходів державного екологічного нагляду, запропонований проєктом Закону, потребує доопрацювання з метою мінімізації корупційних ризиків у процесі правозастосування. Модель правового регулювання здійснення контрольних заходів, запропонована у проєкті Закону, порушує загальноправовий принцип пропорційності – принцип, спрямований на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і публічних інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються. Так, наприклад, у ч. 3 ст. 12 проєкту Закону передбачено можливість здійснення позапланових заходів державного екологічного контролю за потреби, у вихідні, неробочі, святкові дні та/або у нічний час. Водночас проєкт Закону не деталізує, наявністю яких саме обставин може бути обґрунтована потреба у проведенні позапланових заходів. Використання у проєкті Закону правової конструкції оцінного характеру «за потреби» унеможливлює прийняття об’єктивних та неупереджених управлінських рішень та створює умови для корупційних зловживань. Можливість проведення позапланових заходів державного екологічного контролю у вихідні, неробочі, святкові дні та/або у нічний за участю понятих та за відсутності керівника позбавляє суб’єкта господарювання правових гарантій захисту своїх прав та законних інтересів. Аналогічні зауваження щодо використання правової конструкції оцінного поняття «за необхідності», а також способів проведення позапланових заходів стосуються і положень статті 13 проєкту Закону. Прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції призведе до створення органу виконавчої влади із необґрунтовано широкими дискреційними повноваженнями щодо здійснення контрольних заходів за відсутності регламентованих процедур. 3) У ст. 14 проєкту Закону передбачені нові форми державного екологічного контролю – патрулювання та рейдові перевірки. Так, ст. 14 проєкту Закону пропонується встановити, що порядок реагування на виклики здійснення рейдових перевірок та/або патрулювання здійснюються органами державного екологічного контролю спільно з Національною поліцією України в порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України. Порядок проведення рейдових перевірок – це нова форма позапланових заходів державного контролю, яка наразі чинним законодавством України не передбачена. Враховуючи викладене, поняття рейдових перевірок має бути чітко регламентовано на рівні закону, а також встановлено вичерпний перелік видів діяльності, до яких така форма заходу державного контролю може бути застосована. Рекомендації:

Привести проєкт Закону у відповідність до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Встановити чіткий порядок та механізми здійснення позапланових заходів державного екологічного контролю у вихідні, неробочі, святкові дні та/або у нічний час; виключити із проєкту Закону категорії оцінного характеру; регламентувати на рівні закону поняття рейдових перевірок та підстави їх проведення.

2. Суперечність між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог У ч. 4 ст. 15 проєкту Закону запропоновано встановити, що у разі виявлення під час планової чи позапланової перевірки суб’єкта господарювання понаднормативних або таких, що не передбачені дозвільними документами, викидів, скидів чи відходів, інших ознак порушення вимог природоохоронного законодавства, що спричиняють шкоду довкіллю чи його компонентам, як запобіжний захід до моменту завершення перевірки посадова особа органу державного екологічного контролю виносить рішення про зупинення діяльності суб’єкта господарювання в цілому чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання строком до 3 робочих днів. На противагу зазначеному у ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб’єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Запровадження такого механізму реагування є елементом додаткового тиску на суб’єктів господарювання з боку органів екологічного контролю, що створює умови для виникнення корупційних ризиків. Слід також наголосити, що проєкт Закону містить суперечності в частині обсягу повноважень контролюючого органу щодо «тимчасової заборони (обмеження) діяльності суб’єкта господарювання» . Зокрема, згідно з ч. 4 ст. 28 проєкту «за позовом органу державного екологічного контролю, іншої особи, права чи законні інтереси якої порушено, суд своїм рішенням тимчасово забороняє (обмежує) діяльність, або припиняє діяльність суб’єкта господарювання, що здійснюється із порушенням вимог природоохоронного законодавства». Разом з тим у ч.ч. 2, 3 ст. 31 проєкту Закону передбачені «тимчасова заборона (обмеження) діяльності суб’єкта господарювання» та «тимчасова заборона (обмеження) використання суб’єктом господарювання одного або декількох окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання» у разі порушення природоохоронного законодавства на підставі «постанови органу державного екологічного контролю». Проєкт Закону передбачає аналогічну підставу як для застосування «тимчасової заборони (обмеження) діяльності суб'єкта господарювання … », так і для «припинення діяльності суб’єкта господарювання» – «вчинення грубих та/або систематичних порушень природоохоронного законодавства, що не можуть бути усунені з технічних, економічних або інших причин» (ч. 1 ст. 31 та ч. 1 ст. 32). Така суперечність є джерелом корупційного ризику, оскільки визначає декілька можливих шляхів реагування на аналогічне порушення природоохоронного законодавства. Рекомендації: Встановити вичерпні випадки та підстави для зупинення діяльності суб’єктів господарювання, у разі, наприклад, коли така діяльність завдає значного негативного впливу діяльності на життя і здоров’я населення чи довкілля і лише тієї частини виробництва, яка завдає такого впливу. 3. Інші зауваження до проєкту Закону Проєктом Закону з метою забезпечення прозорості й ефективності діяльності органів державного екологічного контролю пропонується створити інтегровану автоматизовану систему «Екологічний контроль». Згідно зі ст. 9 проєкту Закону до зазначеної системи мають вноситися плани перевірки суб’єктів господарювання, документи, що складаються під час та за результатами заходів державного екологічного контролю, а також звіти про діяльність органів державного екологічного контролю. Однак запропоноване регулювання не узгоджується з вимогами Законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», зокрема в частині переходу до системи запобігання правопорушенням і моніторингу стану довкілля, зменшення тиску на бізнес-середовище, широкого залучення громадськості до природоохоронного контролю через побудову дієвої системи нагляду за дотриманням природоохоронного законодавства. Так, у ст. 4¹ Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зазначено, що інтегрована автоматизована система державного нагляду (контролю) створюється з метою забезпечення суб’єктів господарювання та органів державної влади, органів місцевого самоврядування інформацією про заходи державного нагляду (контролю), а також наведено перелік відомостей, які вона має містити. Крім того, єдина інтегрована автоматизована система державного нагляду (контролю) призначена для координації роботи органів державного нагляду (контролю) щодо здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю). Водночас слід наголосити, що проведення комплексних заходів державного нагляду (контролю) запроваджено в Україні з метою зменшення тиску та подвійного навантаження на суб’єктів господарювання. На додаток до викладеного вище зауважуємо, що проєкт Закону не враховує шляхи і способи розв’язання проблеми, визначені Концепцією реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовищ, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 № 616-р, зокрема:

ліквідацію дублювання функцій з нагляду (контролю) центральних органів виконавчої влади;
перехід від системи тотального планового нагляду (контролю) до системи моніторингу, попередження порушень природоохоронного законодавства і здійснення контролю на основі ризик-орієнтованих показників;
скасування планових перевірок малих та середніх підприємств, діяльність яких не становить підвищеної екологічної небезпеки, з урахуванням результатів моніторингу стану навколишнього природного середовища у відповідному регіоні;
впровадження екологічних декларацій для суб’єктів господарювання в режимі реального часу шляхом внесення відповідних змін до законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища;
реформування системи нагляду (контролю) з метою зменшення кількості перевірок та підвищення їх ефективності, реалізації принципу «забруднювач платить», а також створення дієвої системи притягнення до відповідальності за заподіяну шкоду навколишньому природному середовищу та відшкодування збитків тощо.

Таким чином, інтегрована автоматизована система «Екологічний контроль» має створюватись як частина єдиної інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю). Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій та врахування інших зауважень. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ