НАЗК
UA 01103 Київ Бульвар Дружби Народів, 28
support@nazk.gov.ua
+38 (044) 200-06-94
A-
A
A+
A
A
Звичайна версія сайту
Перевірка конфлікту інтересів
Показники Національного агентства з 01.01.2020 р.
1082
роз'яснень
надано
50
приписів
внесено
513
протоколів
складено
17
всього публічних викликів
щодо надання пояснень
Детальний моніторинг діяльності

Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про саморегулювання господарської та професійної діяльності»

Герб України

Картка проєкту

 

Ініціатор(и) проєкту акта:
Лічман Г.В.,Підласа Р.А., Кисилевський Д.Д.
Мета проєкту акта – вирішення проблем та усунення недоліків сучасного стану здійснення саморегулювання, впровадження в Україні моделі ефективного саморегулювання, що стане законодавчою осново ю для створення саморегулівних організацій і їх діяльності Проєкт Закону (реєстр.

№ 4221 від 15.10.2020) включено до порядку денного

 

Резюме антикорупційної експертизи

 

Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що унеможливлюють прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції, зокрема:

1) встановлення у правилах саморегулівної організації (далі – СРО) вимог до здійснення господарської або професійної діяльності без попереднього проведення правової, антикорупційної, регуляторної експертиз;

2) обмежене поширення на посадових осіб СРО вимог Закону України «Про запобігання корупції», що створює підґрунтя для використання повноважень з контролю та/або регулювання господарської або професійної діяльності в особистих інтересах;

3) непрозорий механізм делегування СРО повноважень державних органів, який закладає основи для утворення «контрольованих» СРО та примушення всіх учасників ринку до вступу до них, їх фінансування та виконання внутрішніх правил;

4) можливості здійснення СРО підприємницької або господарської діяльності, яка не є предметом саморегулювання;

5) створення третейських судів при СРО, які здійснюють контроль та/або регулювання господарської або професійної діяльності, що впливатиме на упередженість та об’єктивність розгляду спорів;

6) встановлення вимог до членства в СРО у статуті такої організації, що створює корупційні ризики формування необґрунтованих та необ’єктивних вимог до такого членства.

 

Опис виявлених корупціогенних факторів

 

  1. Ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції

1.1. Положення проєкту Закону наділяють СРО ознаками суб’єктів владних повноважень, зокрема:

поширення правил СРО на суб’єктів господарювання, які не є членами СРО (ст.ст. 11, 13 проєкту Закону);

покладення на СРО повноважень з контролю та/або регулювання господарської або професійної діяльності, а також делегування СРО повноважень органів державної влади, Національного банку України з контролю та/або регулювання господарської або професійної діяльності відповідно до вимог, визначених законом (ст.ст. 3, 4, 13, 17, 19, 20 проєкту Закону);

наділення СРО правом виносити припис про усунення порушення, а також застосування до члена СРО фінансових або нефінансових стягнень (п. 1 ч. 4 ст. 17 проєкту Закону).

Водночас у ч. 7 ст. 16 проєкту Закону пропонується поширити на посадових осіб СРО лише вимоги та обмеження, встановлені для осіб, визначених у п. 3 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції», які передбачають мінімальний обсяг заходів із запобігання та протидії корупції.

Запропонована модель регулювання містить корупційні ризики, оскільки створює підґрунтя для використання повноважень з контролю та/або регулювання господарської або професійної діяльності в особистих інтересах та в умовах обмеженого поширення на посадових осіб СРО заходів із запобігання чи протидії корупції, що застосовуються до осіб, які здійснюють владні повноваження.

 

Рекомендації НАЗК:

у разі покладення на СРО або делегування їй повноважень органу влади, на посадових осіб СРО мають бути поширені вимоги Закону України «Про запобігання корупції» щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, фінансового контролю, запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням.

 

1.2. У ст.ст. 3, 4, 13, 17, 19 проєкту Закону передбачається можливість покладення на СРО повноважень з регулювання господарської або професійної діяльності, а також делегування СРО повноважень органів державної влади, Національного банку України з регулювання господарської або професійної діяльності відповідно до вимог, визначених законом.

Вказані повноваження реалізуються СРО шляхом розроблення та затвердження правил СРО, які є обов’язковими для членів СРО (ч.ч. 1, 2 ст. 11 проєкту Закону). При цьому передбачається можливість поширення вимог таких правил на осіб, які не є членами СРО (ч. 3 ст. 11 проєкту Закону).

Також у ч. 2 ст. 13 проєкту Закону встановлено, що обов’язковість членства всіх суб’єктів господарської або професійної діяльності у певній сфері (галузі) або певного виду (видів) в одній СРО або обов’язковість членства таких суб’єктів господарської або професійної діяльності у принаймні одній СРО може бути встановлено виключно спеціальним законом.

Таким чином, створюються правові підстави для поширення вимог правил СРО на суб’єктів господарювання, які не є членами СРО або які були змушені вступити у члени СРО з огляду на вимоги закону.

Враховуючи викладене, правила СРО за своїм змістом мають ознаки нормативно-правового акта. При цьому розробка та прийняття таких правил не передбачають необхідності здійснення низки експертиз, які проводяться у межах нормотворчого процесу для прийняття досконалих за змістом та формою нормативно-правових актів, спрямованих на ефективне правове регулювання.

Зокрема, законодавством передбачено проведення антикорупційної (Закон України «Про запобігання корупції»), регуляторної (Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності») та правової (Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950) експертиз проєктів нормативно-правових актів.

Таким чином, встановлення у правилах СРО вимог до здійснення господарської або професійної діяльності без попереднього проведення правової, антикорупційної, регуляторної експертиз таких правил створює значні корупційні ризики.

 

Рекомендації НАЗК:

передбачити, що у разі:

поширення вимог правил СРО на суб’єктів господарської або професійної діяльності, які не є членами СРО;

обов’язкової участі таких суб’єктів у СРО;

покладення на СРО повноважень з регулювання господарської або професійної діяльності та делегування СРО повноважень органів державної влади, Національного банку України з регулювання господарської або професійної діяльності

правила СРО потребуватимуть попереднього проведення правової, антикорупційної, регуляторної експертиз.

 

  1. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм

2.1. Згідно з ч. 7 ст. 5 проєкту Закону СРО не може займатися підприємницькою або господарською діяльністю, яка є предметом саморегулювання цієї СРО, а також засновувати господарські товариства та інші підприємства, які займаються такою діяльністю, бути учасником таких товариств, підприємств.

При цьому положення ч. 7 ст. 5 проєкту Закону не виключають можливість здійснення СРО підприємницької або господарської діяльності, яка не є предметом саморегулювання цієї СРО, а також можливість засновувати господарські товариства та інші підприємства, які займаються діяльністю, що не є предметом саморегулювання цієї СРО, бути учасником таких товариств, підприємств.

Враховуючи, що проєктом Закону передбачається можливість отримання СРО владних повноважень, здійснення у такому випадку будь-якого виду господарської діяльності СРО, а також створення господарських товариств та інших підприємств значно підвищує корупційні ризики.

 

Рекомендації НАЗК:

встановити у проєкті Закону, що у випадку отримання СРО владних повноважень, їй забороняється здійснення будь-якого виду господарської діяльності, а також створення господарських товариств та інших підприємств.

 

2.2. Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 6 та п.п. 1 п. 4 розділу ІІІ проєкту Закону СРО надається право утворювати постійно діючі третейські суди.

При цьому у ч. 2 ст. 8 Закону України «Про третейські суди» встановлено, що постійно діючі третейські суди не можуть утворюватися та діяти при органах державної влади.

Враховуючи, що проєктом Закону передбачається можливість здійснення СРО владних повноважень (хоча СРО не є органом державної влади), утворення у такому випадку третейського суду створюватиме корупційні ризики та впливатиме на упередженість розгляду спорів.

 

Рекомендації НАЗК:

передбачити у проєкті Закону можливість реалізації права СРО на утворення постійно діючих третейських судів лише за умови, що на такі СРО не покладено повноваження з контролю та/або регулювання господарської або професійної діяльності, а також не здійснено делегування повноважень органів державної влади, Національного банку України з контролю та/або регулювання господарської або професійної діяльності.

 

  1. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

3.1. У ст. 20 проєкту Закону пропонується врегулювати питання делегування СРО повноважень державних органів. Запропонований механізм регулювання вказаного питання є недосконалим та містить правові невизначеності.

Зокрема не врегульовано:

детальний алгоритм встановлення репрезентативності СРО для визначення спроможності виконувати делеговані повноваження;

механізм подання та вимоги до заяви, яка подаватиметься СРО для делегування їй повноважень;

вимоги до документів та інформації, яка подаватиметься СРО разом із заявою;

механізм визначення СРО, якій будуть делеговані повноваження у випадку, коли декілька СРО відповідатимуть встановленим критеріям до СРО та вимогам щодо репрезентативності.

Так, у п. 2 ч. 2 ст. 20 проєкту Закону передбачено, що повноваження можуть бути делеговані лише тій СРО, яка «об’єднує не менше 25 відсотків від загальної кількості суб’єктів господарської або професійної діяльності у певній сфері (галузі), або певного виду (видів)». Водночас механізм розрахунку репрезентативності залишається невизначеним. Зокрема, неможливо встановити,  як буде розрахована загальна кількість суб’єктів діяльності, яка не підлягає ліцензуванню та/або реєстрації.

Непрозорий механізм вибору створює умови для корупційних зловживань, зокрема визначення окремої СРО належною і не лише делегування їй повноваження, але і зобов’язання всіх учасників ринку у відповідній галузі стати її членами відповідно до ч. 3 ст.13 проєкту Закону.

Крім того, визначення порядків делегування СРО повноважень підзаконним нормативно-правовим актом (ч. 3 ст. 20 проєкту Закону) створює значні корупційні ризики, що пов’язані з включенням до таких актів непрозорих та дискримінаційних механізмів.

Враховуючи викладене, в цілому положення ст. 20 проєкту Закону закладають основи для утворення «контрольованих» СРО та примушення всіх учасників ринку до вступу в ці організації, їх фінансування та виконання їх внутрішніх правил.

 

Рекомендації НАЗК:

механізм делегування СРО повноважень державних органів потребує суттєвого доопрацювання, зокрема необхідно у проєкті Закону унормувати:

детальний алгоритм встановлення репрезентативності СРО для визначення спроможності виконувати делеговані повноваження;

механізм подання та вимоги до заяви, яка подаватиметься СРО для делегування їй повноважень;

вимоги до документів та інформації, які подаватимуться СРО разом із заявою;

механізм визначення СРО, якій будуть делеговані повноваження у випадку, коли декілька СРО відповідатимуть встановленим критеріям до СРО та вимогам щодо репрезентативності;

порядок делегування СРО повноважень державних органів.

3.2. Згідно з ч. 5 ст. 17 проєкту Закону СРО може встановлювати механізми відшкодування шкоди, завданої споживачам продукції (робіт, послуг) внаслідок порушення її членами правил СРО та/або законодавства, в один з таких способів: формування компенсаційного фонду; запровадження колективного страхування або встановлення вимоги щодо обов’язковості індивідуального страхування відповідальності членів саморегулівної організації; інші способи, передбачені законом або статутом СРО.

СРО вправі застосовувати один або кілька способів відшкодування шкоди, завданої споживачам внаслідок порушення її членами правил СРО та/або законодавства, якщо інше не передбачено законом (ч. 6 ст. 17 проєкту Закону).

Порядок формування та розпорядження коштами компенсаційного фонду (у разі його створення) визначається статутом СРО (ч. 7 ст. 17 проєкту Закону).

При цьому проєктом Закону не визначено:

вимоги до формування компенсаційного фонду та механізм розпорядження коштами такого фонду;

механізм визначення страховика при здійсненні колективного та індивідуального страхування;

механізм вибору СРО способів відшкодування шкоди, завданої споживачам членами СРО.

Крім того, вважаємо, що способи відшкодування шкоди, завданої споживачам продукції (робіт, послуг) внаслідок порушення членами СРО правил СРО та/або законодавства, мають встановлюватися на рівні закону.

 

Рекомендації НАЗК:

визначити у проєкті Закону:

вимоги до формування компенсаційного фонду та механізм розпорядження коштами такого фонду;

механізм визначення страховика при здійсненні колективного та індивідуального страхування;

механізм вибору СРО способів відшкодування шкоди, завданої споживачам членами СРО;

передбачити на рівні закону виключний перелік способів відшкодування шкоди, завданої споживачам продукції (робіт, послуг) внаслідок порушення членами СРО правил СРО та/або вимог законодавства.

3.3. У ст. 8 проєкту Закону передбачено окремі вимоги до членів СРО.

При цьому у ч. 5 проєкту Закону визначено, що статутом СРО можуть бути встановлені додаткові умови (критерії) для набуття членства у СРО у разі, якщо вони не порушують принцип недискримінації.

Враховуючи, що проєктом Закону передбачаються випадки обов’язковості членства суб’єктів господарської або професійної діяльності принаймні в одній СРО (ч.ч. 2, 3 ст. 13 проєкту Закону), визначення додаткових умов (критеріїв) для набуття членства у СРО у статуті СРО створює корупційні ризики встановлення
необґрунтованих та необ’єктивних вимог до такого членства.

 

Рекомендації НАЗК:

встановити виключно на рівні закону вимоги до членства у СРО у випадку, коли членство у СРО є обов’язковим відповідно до спеціального закону.

 

  1. Використання правових конструкцій оціночного характеру

Згідно з п. 1 ч. 3 ст. 18 проєкту Закону підставами для припинення СРО або статусу СРО за рішенням суду є виявлення ознак грубого або систематичного порушення обов’язків, визначених цим Законом.

При цьому у проєкті Закону не визначено, які порушення обов’язків СРО необхідно відносити до грубих або систематичних, що створює підстави для суб’єктивної оцінки значущості таких порушень.

 

Рекомендації НАЗК:

визначити вичерпний перелік порушень обов’язків СРО, які необхідно відносити до грубих або систематичних.

 

 

Висновок:

проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

 

 

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                              Олександр НОВІКОВ

Посилання скопійовано
Версія для друку
контакт-центр
+38 (044) 200-06-94
працює з 9:00 до 18:00
контакт-центр
контакт-центр
Ми використовуємо cookie-файли, щоб отримати статистику, яка допомагає нам поліпшити персоналізацію сервісу для вас. Ви можете прочитати докладніше про cookie або змінити налаштування браузера. Продовжуючи користуватися сайтом без зміни налаштувань, ви даєте згоду на використання ваших cookie.