Картка проєкту
| Ініціатор(и) законопроєкту: Нестеренко К.О., Любота Д.В., Чорний Д.С. |
Мета проєкту Закону – запровадження законодавчого регулювання відносин у сфері управління майданчиками ядерного спадку, безпечного поводження із залишковим радіоактивним матеріалом на них та захисту довкілля і людини |
Проєкт Закону № 4529
від 21.12.2020 одержано Верховною Радою України 21.12.2020 |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи Національне агентство виявило у положеннях проєкту Закону корупціогенні фактори, які обумовлюють потребу у його доопрацюванні:
1) відсутність критеріїв та порядку призначення оператора майданчика ядерного спадку, що призводить до необґрунтованої дискреції уповноваженого органу у сфері управління майданчиками ядерного спадку (далі – уповноважений орган);
2) невизначеність порядку запровадження та реалізації «інституційного контролю» на майданчиках ядерного спадку, що створює умови для регуляторного тиску на суб’єктів господарювання;
3) невідповідність окремих положень проєкту Закону нормам Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» в частині вимог до спеціалізованих підприємств, які можуть бути залучені до проведення радіаційного моніторингу, технічного обстеження стану території та об’єктів;
4) невизначеність обсягу правомочностей землевласника та землекористувача, а також ймовірних обмежень розпорядження земельними ділянками у зв’язку із включенням земель до складу майданчиків ядерного спадку.
Опис виявлених корупціогенних факторів
- Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
Згідно з позицією розробників метою прийняття проєкту Закону є здійснення ремедіаційних заходів і безпечне поводження із залишковим радіоактивним матеріалом на забруднених промислових об’єктах, що припинили свою діяльність або щодо яких було втрачено контроль держави, – майданчиках ядерного спадку.
З цією метою
уповноважений орган, який має бути створений для реалізації проєкту Закону, призначає на конкурсній основі або створює
операторів майданчиків ядерного спадку, розробляє та затверджує документи, що регламентують їх діяльність (ч. 1 ст. 6 проєкту Закону).
Згідно зі ст. 1 проєкту Закону оператор майданчика ядерного спадку – юридична особа, яку
призначає уповноважений орган для забезпечення захисту та безпеки на майданчику ядерного спадку.
Також у ч. 6 ст. 16 проєкту Закону визначено, що уповноважений орган, у разі погодження проєкту рішення,
забезпечує призначення або створення оператора майданчика ядерного спадку, який забезпечує здійснення заходів втручання на майданчику ядерного спадку відповідно до стратегії та плану її імплементації.
Водночас у проєкті Закону не врегульовано ні критеріїв до такої юридичної особи, ні порядку створення та/або призначення, ні вимог до проведення конкурсу.
Враховуючи те, що діяльність оператора майданчика ядерного спадку фінансуватиметься з державного бюджету (ст. 17 проєкту Закону), юридична невизначеність вибору оператора створює умови для прийняття необ’єктивних та упереджених рішень під час визначення способу реалізації запропонованого регулювання, а також необґрунтованої дискреції уповноваженого органу, що є джерелом корупційних ризиків.
Рекомендації НАЗК:
у проєкті Закону визначити критерії до юридичної особи, яка може бути оператором майданчика ядерного спадку;
деталізувати процедуру призначення уповноваженим органом такого оператора.
- Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм
1) Проєкт Закону запроваджує поняття «інституційний контроль» як нову форму державного контролю у сфері поводження із залишковим радіоактивним матеріалом (ст.ст. 1, 11 проєкту Закону).
Наведене у ст. 1 проєкту Закону
визначення поняття «інституційний контроль» не розкриває його змісту та не надає можливості відмежувати його від встановлених Законом України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» заходів державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки.
Крім того, принципів і порядку проведення, вичерпного переліку форм інституційного контролю, повноважень органів, їх посадових осіб і прав, обов’язків та відповідальності суб’єктів господарювання під час проведення цієї форми контролю у проєкті Закону не визначено.
Так, відповідно до абз. 4 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» державне регулювання безпеки використання ядерної енергії передбачає, зокрема, здійснення державного нагляду за дотриманням законодавства, умов документів дозвільного характеру, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, обліку та контролю ядерних матеріалів та інших джерел іонізуючого випромінювання, включаючи примусові заходи (державний нагляд). Згідно зі ст.ст. 23, 24 цього Закону
здійснення державного нагляду у вказаній сфері покладено на орган державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.
Юридична невизначеність механізму реалізації інституційного контролю може призвести до регуляторного тиску на суб’єктів господарювання, які здійснюють свою діяльність на майданчиках ядерного спадку, шляхом запровадження ще одного різновиду державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки, який вже здійснюється спеціально уповноваженим органом виконавчої влади відповідно до Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку».
Рекомендації НАЗК:
деталізувати положення проєкту Закону в частині регулювання підстав, порядку та суб’єктів здійснення інституційного контролю на майданчиках ядерного спадку, чітко відмежувавши їх від заходів державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки, а також привести ці положення проєкту Закону у відповідність до норм Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку».
2) Проєкт Закону передбачає залучення до проведення радіаційного моніторингу і технічного обстеження стану території та об’єктів, на яких є радіоактивний матеріал,
спеціалізованих підприємств, що мають дозвільні документи на проведення таких робіт (ч. 2 ст. 11 проєкту Закону).
Конструкція норми (зокрема, використання словосполучення «таких робіт») передбачає, що для цього спеціалізоване підприємство має отримати дозвільні документи на проведення радіаційного моніторингу та технічного обстеження стану території та об’єктів.
Проте у чинному законодавстві України не передбачено видачі документів дозвільного характеру для проведення такого моніторингу. Вичерпний перелік видів діяльності у сфері використання ядерної енергії, які підлягають ліцензуванню, сертифікації, а також здійснення яких потребує отримання дозволу, встановлено у ст. 6 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії».
Враховуючи викладене, це положення проєкту Закону потребує доопрацювання з метою забезпечення чітких та зрозумілих критеріїв до спеціалізованих суб’єктів, які залучатимуться відповідальним органом влади.
Рекомендації НАЗК:
доопрацювати положення ч. 2 ст. 11 проєкту Закону та визначити вимоги до спеціалізованих підприємств, які можуть бути залучені, з урахуванням вимог Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії».
3) У проєкті Закону пропонується встановити, що землі, які включені до складу майданчика ядерного спадку, переводяться до
техногенно забруднених земель (ч. 8 ст. 16), а також передбачити, що виведення з категорії техногенно забруднених земель здійснюється після повного припинення контролю на територіях або об’єктах майданчика ядерного спадку (ч. 5 ст. 20).
Норми глави 27 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ), які регулюють правовий статус техногенно забруднених земель, мають відсильний характер у частині визначення особливостей режиму і порядку їх використання. Так,
у ст. 169 ЗКУ встановлено, що особливості режиму і порядку використання техногенно забруднених земель встановлюються законодавством України.
Відповідно до ч. 1 ст. 51 Закону України «Про охорону земель» техногенно забруднені земельні ділянки, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров’я, підлягають консервації. Консервація земель полягає у припиненні господарського використання на визначений термін та залуження або залісення техногенно забруднених таких земельних ділянок.
Земельні ділянки, які будуть включені до складу майданчика ядерного спадку, належать на праві власності або праві постійного користування окремим суб’єктам. Однак проєкт Закону не визначає обсягу правомочностей землевласника та землекористувача, а також ймовірних обмежень розпорядження земельними ділянками у зв’язку із включенням земель до складу майданчиків ядерного спадку.
Юридична невизначеність цієї складової регулювання може призвести до безпідставного обмеження суб’єктів у реалізації правомочності користування або розпорядження цим майном.
Рекомендації НАЗК:
визначити у проєкті Закону правові наслідки переведення земель, які включені до складу майданчика ядерного спадку, до техногенно забруднених земель та передбачити порядок користування і розпорядження цими земельними ділянками їх власниками та/або користувачами.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
