НАЗК НАЗК
A-
A
A+
A
A
Звичайна версія сайту

Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про ветеринарну медицину та благополуччя тварин»

Картка проєкту  
Проєкт Закону України «Про ветеринарну медицину та благополуччя тварин», реєстраційний № 3318 від 09.04.2020 Ініціатори проєкту: Чернявський С.М., Чорноморов А.О., Гайду О.В., Салійчук О.В., Бунін С.В. Мета проєкту Закону – запровадження системного та комплексного регулювання суспільних відносин щодо захисту здоров’я та забезпечення благополуччя тварин, ветеринарної практики, виробництва, обігу та застосування ветеринарних препаратів з урахуванням міжнародних зобов’язань України
 

Резюме антикорупційної експертизи

 За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону було виявлено низку корупціогенних факторів:
  1. Наділення державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Кабінеті Міністрів України та місцевих державних надзвичайних протиепізоотичних комісій значним обсягом дискреційних повноважень.
  2. Наділення територіального органу компетентного органу значними дискреційними повноваженнями при здійсненні затвердження і державної реєстрації тваринницьких потужностей та операторів ринку.
  3. Нечіткість, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентації обов’язків оператора ринку.
  4. Незрозумілі та нечіткі правові підстави для відмови у державній реєстрації ветеринарного лікарського засобу на підставі наявності експертного висновку за результатами відповідних лабораторних досліджень (випробувань) про відповідність законодавству.
  5. Встановлення нечітких вимог, які має виконати заявник для здійснення державної реєстрації ветеринарного лікарського засобу.
  6. Неузгодженість положень проєкту Закону із Законами України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», «Про аквакультуру».
 

Таблиця виявлених корупціогенних факторів

 
№ з/п Корупціогенні фактори
1 Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2 Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав та обов’язків юридичних та фізичних осіб
3 Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм
 

Опис виявлених корупціогенних факторів

1. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення Проєкт Закону наділяє Державну надзвичайну протиепізоотичну комісію при Кабінеті Міністрів України та місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії  (далі – Комісії) значним обсягом дискреційних повноважень, які створюють умови для вчинення корупційних правопорушень. Так, відповідно до ч.ч. 7, 8 ст. 9 проєкту Закону для виконання покладених на них завдань Комісії приймають рішення щодо застосування ветеринарно-санітарних заходів, спрямованих на запобігання спалахам інфекційних хвороб і масовим отруєнням тварин та їх ліквідацію, відшкодування майнової шкоди (збитків), завданих внаслідок виникнення інфекційних та інвазійних хвороб і масових отруєнь тварин та запровадження заходів з їх ліквідації, а також з інших питань, віднесених до їхньої компетенції. Перелік рішень, які можуть приймати Комісії, визначений ч. 1 ст. 32 проєкту Закону, при цьому такий перелік не є вичерпним. Аналіз зазначених положень проєкту Закону дає змогу зробити висновок, що зазначені Комісії матимуть статус «квазі-органів», які будуть уповноважені приймати рішення, обов’язкові для виконання, фізичними особами та юридичними особами, незалежно від форми власності, із невизначеного, на рівні закону, кола питань. Рекомендації НАЗК: положення ч.ч. 2, 6 ст. 9 проєкту Закону, якими встановлено, що  повноваження Комісій визначаються положенням про них, затвердженим Кабінетом Міністрів України, слід виключити та визначити такі повноваження у проєкті Закону; визначити у проєкті Закону вичерпний перелік рішень, які можуть приймати Комісії. 2. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб 1) У ст.ст. 44, 45 проєкту Закону встановлюються механізми затвердження тваринницьких потужностей для цілей експорту, імпорту та здійснення діяльності, що становить підвищений ризик, і механізм державної реєстрації тваринницьких потужностей та операторів ринку. Відповідно до ч. 7 ст. 44 проєкту Закону для затвердження тваринницької потужності оператор ринку подає заяву до територіального органу компетентного органу, в якій зазначається, зокрема: вид потужності, категорії тварин, що утримуються на потужності, вид (категорія) виробництва репродуктивного матеріалу, а для потужностей, зазначених в пп. 2 - 3 ч. 1 цієї статті, – інформація про водопостачання та водовідведення, заходи біологічної безпеки, інші аспекти функціонування відповідної потужності, що дають можливість встановити рівень потенційного ризику, інформація, що підтверджує виконання умов, зазначених у ч. 6 цієї статті. Також подібні за змістом вимоги містяться у ч. 6 ст. 45 проєкту Закону. Згідно з ч. 8 ст. 44 проєкту Закону не пізніше 15 календарних днів з дня отримання територіальним органом компетентного органу заяви про затвердження тваринницької потужності здійснюється інспектування такої потужності, за результатами якого визначається її відповідність вимогам законодавства про ветеринарну медицину та благополуччя тварин. Підставою для прийняття рішення про відмову у затвердженні тваринницької потужності є: відсутність у заяві про затвердження тваринницької потужності інформації, що вимагається згідно із законом; виявлення у заяві про затвердження тваринницької потужності недостовірних відомостей; встановлення за результатами інспектування тваринницької потужності її невідповідності вимогам законодавства про ветеринарну медицину та благополуччя тварин (ч. 16 ст. 44 проєкту Закону). У разі реконструкції затвердженої тваринницької потужності, що має наслідком істотну зміну характеристик приміщень та технологічних процесів або видів діяльності, зазначених у рішенні про її затвердження, оператор ринку повинен не пізніше ніж за 15 календарних днів до відновлення експлуатації цієї потужності звернутися до територіального органу компетентного органу із заявою про проведення позапланового інспектування зазначеної потужності (ч. 20 ст. 44 проєкту Закону). Отже, вказані положення не відповідають принципу юридичної визначеності як складового принципу верховенства права, закріпленого у ст. 8 Конституції України, який передбачає чіткість, зрозумілість й однозначність правових норм. Зокрема, є нечітко визначеними: вимоги до інформації, яка має бути подана для затвердження або реєстрації тваринницької потужності оператором ринку до територіального органу компетентного органу; випадки, у разі настання яких рішення про затвердження тваринницької потужності на необмежений строк може бути прийнято за результатами повторного інспектування такої потужності, та випадки, у разі настання яких таке рішення приймається на основі документів, наданих оператором ринку, що підтверджують відповідність цієї потужності всім вимогам законодавства про ветеринарну медицину та благополуччя тварин (абз. 2 ч. 12 ст. 44 проєкту Закону); вимоги, які перевірятимуться під час інспектування тваринницької потужності територіальним органом компетентного органу. Водночас невиконання зазначених вимог оператором ринку є підставою для прийняття рішення про відмову у затвердженні тваринницької потужності або рішення про відмову у державній реєстрації тваринницької потужності/оператора ринку, що створює умови для корупційних зловживань та тиску на суб’єктів господарювання. Враховуючи, що процедура затвердження тваринницьких потужностей має ознаки адміністративної послуги, у ст.ст. 44, 45 проєкту Закону не враховані вимоги ч. 1 ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» стосовно необхідності врегулювання суспільних відносин щодо надання таких послуг виключно на законодавчому рівні, а саме: переліку та вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платності або безоплатності надання адміністративної послуги; граничного строку надання адміністративної послуги; переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Крім того, конструкція «істотна зміна характеристик приміщень та технологічних процесів або видів діяльності» є оціночною категорією, при тому, що у ч. 20 ст. 44 проєкту Закону не визначаються критерії та/або алгоритм, за якими зміну характеристик приміщень та технологічних процесів або видів діяльності слід відносити до істотної, що свідчить про нечітку, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентацію обов’язків оператора ринку. Рекомендації НАЗК: проєкт Закону слід привести у відповідність до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» та визначити: вимоги, які встановлюватимуться до інформації, що має міститися у заяві оператора ринку для затвердження тваринницької потужності або державної реєстрації тваринницької потужності/оператора ринку; вимоги, які перевірятимуться територіальним органом компетентного органу при здійсненні інспектування тваринницької потужності; критерії та/або алгоритм, за якими зміну характеристик приміщень та технологічних процесів або видів діяльності слід відносити до істотної. 2) Згідно з ч. 7 проєкту Закону видача ветеринарних документів здійснюється протягом одного робочого дня після надання заявником усіх необхідних для цього документів, а у разі необхідності також проведення огляду тварин, побічних продуктів тваринного походження, репродуктивного матеріалу, біологічних продуктів, проведення профілактичного карантину тварин та/або отримання результатів відповідних лабораторних та/або інших діагностичних досліджень (випробувань). При цьому, випадки виникнення такої необхідності у проєкті Закону не зазначені. Крім того, відповідно до п. 6 ч. 8 ст. 50  проєкту Закону  підставою для відмови у видачі ветеринарних документів є, зокрема, відсутність експертного висновку за результатами відповідних лабораторних досліджень (випробувань) про відповідність законодавству, якщо законодавство передбачає наявність такого експертного висновку. Натомість, проєктом Закону не передбачені випадки, у яких необхідна наявність зазначеного експертного висновку. Рекомендації НАЗК: виключити слова «у разі необхідності також проведення огляду тварин, побічних продуктів тваринного походження, репродуктивного матеріалу, біологічних продуктів, проведення профілактичного карантину тварин та/або отримання результатів відповідних лабораторних та/або інших діагностичних досліджень (випробувань)» із ст. 50 проєкту Закону або передбачити випадки, коли виникає така необхідність; передбачити у проєкті Закону перелік випадків, у яких необхідно проводити лабораторні випробування перед видачею ветеринарних документів та надавати експертний висновок. 3) Відповідно до ч. 4 ст. 69 проєкту Закону оператори ринку ветеринарних препаратів підлягають внесенню до Державного реєстру операторів ринку ветеринарних препаратів. Для включення оператора ринку ветеринарних препаратів до Державного реєстру операторів ринку ветеринарних препаратів такий оператор звертається до компетентного органу з відповідною заявою не пізніше ніж за 60 днів до початку відповідної діяльності. Після отримання заяви про включення до Державного реєстру операторів ринку ветеринарних препаратів компетентний орган на основі ризик-орієнтованого підходу може провести інспектування оператора ринку ветеринарних препаратів, який планує здійснювати виробництво та/або обіг діючих речовин. У такому разі оператор ринку ветеринарних препаратів може розпочати  виробництво та/або обіг діючих речовин лише після отримання позитивних результатів інспектування. Запропонована модель правового регулювання у разі прийняття проєкту Закону стане джерелом корупційного ризику, зумовленого правовою невизначеністю проведення інспектування, а також необґрунтованим  створенням умов для особистого контакту виробників ветеринарних препаратів із суб’єктом владних повноважень. Також з урахуванням того, що включення оператора ринку ветеринарних препаратів до Державного реєстру операторів ринку ветеринарних препаратів має ознаки адміністративної послуги, механізм такого включення повинен відповідати вимогам Закону України «Про адміністративні послуги», зокрема вимогам, які містяться у ч. 1 ст. 5, щодо визначення на законодавчому рівні: переліку та вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платності або безоплатності надання адміністративної послуги; граничного строку надання адміністративної послуги; переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Рекомендації НАЗК: ст. 69 проєкту Закону потребує доопрацювання в частині врахування вимог  ч. 1 ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» та чіткого унормування порядку проведення інспектування, а також вимог для включення оператора ринку ветеринарних препаратів до Державного реєстру операторів ринку ветеринарних препаратів. 4) Відповідно до ч. 8 ст. 75 проєкту Закону для отримання ліцензії на оптову реалізацію ветеринарних лікарських засобів заявник подає до компетентного органу відповідну заяву, декларацію про виконання вимог ч. 3 ст. 80 цього проєкту Закону та документи, що підтверджують наявність: кваліфікованих працівників, у тому числі хоча б однієї особи, відповідальної за оптову реалізацію ветеринарних лікарських засобів; достатньої кількості приміщень та обладнання, необхідних для належного зберігання та поводження з ветеринарними лікарськими засобами; належної системи ведення записів. Вищезазначені положення в частині використання категорій «кваліфіковані працівники», «достатня кількість приміщень та обладнання», «належна система ведення записів» є оціночними категоріями та порушують принцип правової визначеності, що може спричинити довільне тлумачення вимог, які має виконати заявник для отримання ліцензії на оптову реалізацію ветеринарних лікарських засобів. Рекомендації НАЗК: у ч. 8 ст. 75 проєкту Закону слід виключити оціночні категорії «кваліфіковані працівники», «достатня кількість приміщень та обладнання», «належна система ведення записів» або однозначно визначити відповідні поняття.  3. Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм У ст. 48 проєкту Закону пропонується встановити вимоги до переміщення гідробіонтів, згідно з п. 1 ч. 2 якої переміщення гідробіонтів до потужностей з утримання та/або розведення об’єктів аквакультури, потужностей з виробництва харчових продуктів або для цілей випуску в умови дикої природи дозволяється лише за умови, що зазначені гідробіонти походять із затверджених або зареєстрованих тваринницьких потужностей, якщо обов’язковість затвердження або державної реєстрації встановлена цим Законом. Зазначена вимога не поширюється на переміщення диких гідробіонтів. Також проєкт Закону містить визначення таких термінів: «аквакультура» (п. 1 ч. 1 ст. 1), «водні тварини (гідробіонти) (п. 30 ч. 1 ст. 1), «тварини аквакультури» (п. 140 ч. 1 ст. 1). Натомість у Законах України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», «Про аквакультуру», які є спеціальними законодавчими актами, що визначають основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, принципи державної політики, основні засади розвитку і функціонування аквакультури, також передбачено визначення термінів «гідробіонти», «аквакультура (рибництво)», «об’єкти аквакультури», зміст яких відрізняється від змісту  термінів, визначених у проєкті Закону. Зокрема, згідно зі ст. 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» до гідробіонтів належать гідробіонти – тварини чи рослини (гідрофіти), що мають різноманітні пристосування для життя у воді. При цьому відповідно до п. 30 ст. 1 проєкту Закону «водні тварини (гідробіонти) – тварини, що належать до нижчезазначених видів, включаючи їх яйця, сперму та гамети…». Таким чином, створюється правова колізія у підходах до розуміння термінів «гідробіонти», «аквакультура (рибництво)», «об’єкти аквакультури», які визначаються проєктом Закону та Законами України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», «Про аквакультуру». У зв’язку з цим виняток, передбачений п. 1 ч. 2 ст. 48 проєкту Закону, щодо непоширення вимог до переміщення гідробіонтів на переміщення диких гідробіонтів є корупціогенним фактором, який створює нечіткість, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентації обов’язків операторів потужностей, що полягатиме в різних підходах до визначення випадків, на які не поширюватимуться вимоги ч. 2 ст. 48 проєкту Закону. Рекомендації НАЗК: з метою недопущення різних підходів до визначення випадків, на які не поширюватимуться вимоги ч. 2 ст. 48 проєкту Закону, необхідно усунути правову колізію між змістом термінів «гідробіонти», «аквакультура (рибництво)», «об’єкти аквакультури», які визначаються проєктом Закону та Законами України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», «Про аквакультуру».   Висновок: проєкт Закону містить численні корупціогенні фактори та потребує комплексного доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.   Голова Національного агентства з питань запобігання корупції                                    Олександр НОВІКОВ
Чат-бот Telegram
контакт-центр
Чат-бот Telegram
Контакти
+38 (044) 200-06-94 info@nazk.gov.ua
працює з 9:00 до 18:00
Технічна підтримка
support@nazk.gov.ua