НАЗК НАЗК
A-
A
A+
A
A
Звичайна версія сайту

ВИСНОВОК антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про відшкодування шкоди завданої потерпілому внаслідок збройної агресії Російської Федерації»

Картка проєкту
Ініціатор(и) проєкту Закону: Гриб В.О., Аксьонов А.А., Мінько С.А. та інші Метою проєкту є запровадження на державному рівні інституту відшкодування потерпілим шкоди, завданої збройною агресією Російської Федерації Проєкт Закону (реєстраційний № 7385 від 17.05.2022) опрацьовується в комітеті
  Резюме антикорупційної експертизи За результатами проведення антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало у проєкті Закону корупціогенні фактори, зокрема: незавершене правове регулювання процедур формування керівних органів Фонду відшкодування шкоди, завданої потерпілому внаслідок збройної агресії Російської Федерації (далі – Фонд); відсутні обмеження, визначені Законом України «Про запобігання корупції», для посадових осіб Фонду; відсутність положень щодо регулювання діяльності Реєстру потерпілих внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Прийняття проєкту Закону в пропонованій редакції унеможливить досягнення заявленої ініціаторами мети.   Опис виявлених корупціогенних факторів 1. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обовязків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 1.1. Проєктом Закону передбачено створення Фонду. Згідно з ч. 9 ст. 6 проєкту керівними органами Фонду є правління та виконавча дирекція. Відповідно до ч. 2 ст. 9 законопроєкту управління Фондом здійснює правління Фонду. До складу правління Фонду входять по 3 представники від держави, всеукраїнських громадських організацій у сфері захисту прав людини та від всеукраїнських бізнес-об’єднань, які виконують свої обов’язки на громадських  засадах. У ч. 3 ст. 9 проєкту Закону передбачено, що два представники від держави призначаються Кабінетом Міністрів України, один – Верховною Радою України. Представники всеукраїнських громадських організацій у сфері захисту прав людини та від бізнес-об’єднань обираються (делегуються) репрезентативними на національному рівні всеукраїнськими об’єднаннями всеукраїнських громадських організацій у сфері місцевого самоврядування та репрезентативними на національному рівні всеукраїнськими бізнес- об’єднаннями. Порядок обрання (делегування) таких представників визначається сторонами соціального діалогу самостійно. Зазначені положення містять нечітку, законодавчо невизначену термінологію в частині суб’єктів обрання (делегування) представників до правління Фонду від недержавного сектору, а саме: 1) для визначення одного із суб’єктів обрання (делегування) використані поняття «всеукраїнські громадські організації у сфері захисту прав людини» (ч. 2 ст. 9) та «репрезентативні на національному рівні всеукраїнські об’єднання всеукраїнських громадських організацій у сфері місцевого самоврядування» (ч. 3 ст. 9). У проєкті Закону зазначається різна статутна мета (сфера) діяльності громадських об’єднань: «захист прав людини» та «місцеве самоврядування». Відтак, не зрозуміло, які всеукраїнські громадські організації матимуть право брати участь у визначенні порядку та обранні (делегуванні) представників до правління Фонду; 2) згідно з ч. 2 ст. 1 Закону України «Про громадські об’єднання» громадське об’єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка. Громадські об’єднання відповідно до ст. 19 цього Закону можуть мати статус всеукраїнських. У ч. 1 ст. 6 проєкту Закону передбачено, що громадські об’єднання мають право реалізовувати свою мету (цілі) шляхом укладення між собою на добровільних засадах угод про співробітництво та/або взаємодопомогу, утворення відповідно до цього Закону громадських спілок, а також в інший спосіб, не заборонений законом. Тобто належною організаційно-правовою формою спільної реалізації всеукраїнськими громадськими організаціями своєї мети (цілей) є громадська спілка. Закон не містить використаного у законопроєкті поняття «репрезентативні на національному рівні всеукраїнські об’єднання всеукраїнських громадських організацій»; 3) зазначена вище правова невизначеність стосується й іншого суб’єкта обрання (делегування) членів правління Фонду, який визначений у законопроєкті як «всеукраїнські бізнес об’єднання» та «репрезентативні на національному рівні всеукраїнські бізнес об’єднання»; 4) у ч. 3 ст. 9 проєкту Закону передбачено, що порядок обрання (делегування) представників до правління Фонду визначається сторонами соціального діалогу самостійно. Використане у пропонованому положенні поняття «сторони соціального діалогу» не має правової визначеності. З урахуванням зазначених вище зауважень застосування цього положення, а отже, визначення порядку обрання (делегування) представників від недержавного сектору – буде неможливим. Окрім цього, у разі наміру значної кількості об’єднань делегувати своїх представників до правління Фонду не є зрозумілим, які з них будуть належними суб’єктами. Використане у проєкті поняття «репрезентативні» є оціночним і не може бути критерієм відбору. Така правова невизначеність може мати наслідком одночасне делегування своїх представників від різних об’єднань. Загалом застосування зазначених вище положень обумовить ризик зловживань, унеможливить прозору та дієву процедуру і, як наслідок, роботу керівного органу Фонду. Рекомендації: внести зміни до проєкту Закону, якими чітко визначити суб’єктів та правовий механізм делегування представників до правління Фонду від недержавного сектору.   1.2. Відповідно до ч. 6 ст. 9 проєкту Закону повноваження члена правління Фонду можуть бути достроково припинені за поданням органу (організації), який його делегував. Повноваження члена правління Фонду також припиняються за ініціативою правління Фонду. Зазначене положення не визначає суб’єкта прийняття рішення про дострокове припинення повноважень члена правління Фонду. Окрім цього, відповідно до ч. 7 ст. 9 проєкту Закону орган (організація), який делегував члена правління Фонду, повноваження якого достроково припинено відповідно до частини п’ятої цієї статті, зобов’язаний делегувати до складу правління Фонду нового представника у місячний строк після дострокового припинення повноважень попереднього представника. Використане в зазначених положеннях проєкту поняття «орган (організація)» є нечітким та не узгоджується із вказаними у ч.ч. 2, 3 ст. 9 проєкту Закону. Також невизначеною є процедура делегування у разі бездіяльності або неможливості прийняття відповідного рішення у місячний строк. Зазначене регулювання обумовить ризик зловживань під час здійснення відповідних процедур. Рекомендації: внести зміни до проєкту Закону, якими визначити суб’єкта прийняття рішення про дострокове припинення повноважень та делегування члена правління Фонду; внести зміни до проєкту Закону, якими чітко визначити правовий механізм делегування представника до правління Фонду у разі дострокового припинення повноважень.   1.3. У ч. 8 ст. 9 законопроєкту визначено, що правління Фонду очолює голова, який обирається з членів правління Фонду строком на 3 роки почергово від представників кожної сторони. Голова правління Фонду має двох заступників, які разом з головою представляють сторони. Однак проєкт Закону не містить положень про порядок черговості обрання голови правління Фонду. Окрім цього, проєкт не містить положення щодо механізму обрання або призначення заступників голови правління Фонду. Відсутніcть зазначених положень призведе до корупційних ризиків під час такого обрання або призначення. Рекомендації: внести зміни до проєкту Закону, якими передбачити правові механізми визначення голови та заступників голови правління Фонду.   1.4. Проєктом Закону передбачено створення єдиної інформаційно-телекомунікаційної системи. Відповідно до ч. 1 ст. 1 законопроєкту Реєстр потерпілих внаслідок збройної агресії (далі – Реєстр) – єдина державна інформаційно-телекомунікаційна система, яка, зокрема, призначена для збирання, накопичення, обробки, зберігання та захисту інформації про потерпілих внаслідок збройної агресії Російської Федерації та завданих нею збитків тощо. У ст. 5 проєкту Закону зазначено, що Реєстр, зокрема, створюється для забезпечення: 1) обліку потерпілих осіб, права яких порушено внаслідок збройної агресії;  2) сприяння у реалізації постраждалими особами прав та гарантій, захист яких передбачений Конституцією України, цим Законом та іншими законодавчими актами. При цьому проєкт Закону не містить будь-яких інших положень щодо функціонування Реєстру: не визначено держателя та адміністратора Реєстру, користувачів, порядку наповнення інформацією, адміністрування, доступу до даних, відповідальності за зберігання інформації тощо. Зважаючи на визначені проєктом Закону завдання функціонування Реєстру, виникає ризик зловживань під час його створення та функціонування. Рекомендації: внести зміни до проєкту Закону, якими визначити чіткий порядок функціонування Реєстру.   2. Ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції Ч. 1 ст. 6 проєкту Закону передбачено, Фонд є органом, який здійснює керівництво та управління системою відшкодування шкоди особам, яку їм було завдано внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Згідно з ч. 2 ст. 6 проєкту Фонд є юридичною особою публічного права. Ч. 3 цієї статті законопроєкту визначає Фонд як установу. Тобто, правовий статус Фонду є не достатньо юридично визначеним. Однак, за своїм змістом він є аналогічним правовому статусу, зокрема, Фонду соціального страхування України. Правові механізми формування керівних органів, функціонування цих органів та Фонду в цілому, правовий статус членів правління, інших посадових та службових осіб є подібними до передбачених законодавством щодо Фонду соціального страхування України, Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Пенсійного фонду. Так, п.п. «и» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено поширення дії цього Закону на посадових та службових осіб інших державних органів, у тому числі Фонду соціального страхування України та Пенсійного фонду, органів влади Автономної Республіки Крим. П.п. «к» п. 1 ч. 1 ст. 3 цього Закону до таких суб’єктів віднесені члени правління Фонду соціального страхування України, Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Пенсійного фонду, Наглядової ради Пенсійного фонду. Крім того, згідно із законопроектом Фонд здійснюватиме керівництво та управління системою відшкодування шкоди особам, яку їм було завдано внаслідок збройної агресії Російської Федерації, у тому числі, провадитите акумуляцію та облік коштів наданих державі Україна на підставі міжнародних договорів (за рахунок заарештованих активів), здійснюватиме виплати (відшкодування), готуватиме документи та здійснюватиме розрахунки для виплати, здійснюватиме контроль за цільовим використанням коштів Фонду, та інші функції, передбачені цим Законом і положенням про Фонд. Реалізація зазначених вище функцій відповідними органами управління, посадовими та службовими особами Фонду має ґрунтуватися на підвалинах максимальної чіткості та прозорості відповідних процедур, а також виключно за умов мінімізації корупційних ризиків у цій сфері. Однак, проєкт Закону не передбачає поширення на відповідних посадових осіб Фонду вимог та обмежень, передбачених Законом України «Про запобігання корупції», а також не пропонує зміни до Закону України «Про запобігання корупції», які б визначали посадових осіб Фонду суб’єктами дотримання антикорупційних вимог та обмежень. Зважаючи на запропоновані законопроєктом функції Фонду та значні обсяги коштів, якими він буде розпоряджатись, необхідною є мінімізація корупційних ризиків у його діяльності шляхом віднесення осіб, які входять до органів управління, службових та посадових осіб Фонду до числа суб’єктів, на яких поширюються ключові антикорупційні механізми, передбачені Законом (декларування, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів тощо). Рекомендації: внести зміни до проєкту Закону, доповнивши його положеннями щодо поширення дії Закону України «Про запобігання корупції» на членів правління  Фонду, посадових і службових осіб Фонду, а також у прикінцевих та перехідних положеннях передбачити відповідні зміни до п.п. «и» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» (щодо посадових і службових осіб Фонду) та п.п. «к» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» Закону України «Про запобігання корупції» (щодо членів правління Фонду).   Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.   Голова Національного агентства з питань запобігання корупції                                                                   Олександр НОВІКОВ
Чат-бот Telegram
контакт-центр
Чат-бот Telegram
Контакти
+38 (044) 200-06-94 info@nazk.gov.ua
працює з 9:00 до 18:00
Технічна підтримка
support@nazk.gov.ua